Бюджетная пустыня. Почему Россия не может быть равноправной федерацией

Посмотрим на одну из эталонных федераций, США. Если суммировать собираемые в каждом штате местные налоги, плюс налоги штата, и разделить их на его население, то мы увидим, что самые большие сборы будут в Нью-Йорке — 9 829 долларов на душу в год, а самые маленькие в Теннеси — 3 286 на душу в год. У более половины штатов показатель находится в диапазоне между 3900 и 4600 долларов на душу населения (данные 2018 года).

Если смотреть на сбор федеральных налогов по штатам на душу населения, то максимум составит 16 322, а минимум — 3 616 долларов . При этом более чем в половине штатов это будет 7 000-10 000 долларов федеральных налогов на душу населения в год.

Таким образом, общая сумма собираемых налогов всех уровней на душу населения различается между штатами максимум в 4,5 раза, а собственные доходы региональных и местных бюджетов на душу подведомственного населения различаются между штатами максимум в 3 раза. Показатели более чем половины штатов различаются менее чем на 30%.

Собственные налоговые доходы земель в Германии различаются еще меньше — в диапазоне от 4 500 до 7 000 евро на душу населения в год (данные 2019 года). Если раскладывать на земли сбор всех налогов (включая федеральные региональные и местные), разрыв между самыми богатыми и бедными землями составит максимум в 2,5 раза.

А теперь от этой благостной картины равных эталонных федераций перейдем к российским реалиям.

Сразу оговорюсь, что считать будем все собираемые в регионе налоги, идущие во все уровни бюджетной системы (по которым в США разница была максимум 4,5, а в Германии — 2,5). Используемая большинством экспертов логика: вот-де есть какие-то региональные налоги, а какие-то федеральные, и, является ли регион донором или реципиентом, зависит от того, хватает ли ему "его" доли доходов на собственные расходы, — игнорирует тот факт, что "доли" федерации и региона в тех или иных налогах определяются волюнтаристским решением законодателя. Поменяй закон о порядке распределения — и список доноров/реципиентов резко изменится. Гораздо корректнее считать все собранные в регионе налоги и сопоставлять их со всеми осуществленными в регионе расходами всех уровней бюджетной системы. В такой логике вряд ли наберется пять регионов-доноров. Остальные будут чистыми иждивенцами.

Если мы возьмем 2021 год с не самыми высокими ценами на нефть (а чем они выше, тем больше межрегиональная диспропорция), то увидим, что в Ямало-Ненецком автономном округе было собрано около 3,5 млн рублей на душу населения, а в Ханты-Мансийском АО — около 2,5 млн на душу населения (что, кстати, больше показателей самых богатых американских штатов даже в абсолютных числах). Эти два региона отдали центру порядка 90% собранных у них налогов, но и оставшихся 10% им хватило, чтобы быть самыми богатыми региональными бюджетами на душу населения. В Москве собрали около 380 тысяч на душу населения, из которых московскому бюджету досталось 60%, а 40% ушло в центр.

(Тут надо сделать оговорку про одно из заблуждений либеральной общественности. Дескать, Москва тянет из регионов все соки. В любой сколько-нибудь современной стране мегаполисы являются чистыми донорами бюджетной системы, а города поменьше и уж тем более глубинка — чистыми иждивенцами, получателями бюджетных трансфертов. В мегаполисах самая образованная и квалифицированная рабочая сила, она создает больше ВВП на душу населения и платит больше налогов. Помимо этого, в мегаполисах в процентах к населению меньше детей и пенсионеров, но больше работающих, в том числе приехавших из регионов. Соответственно, налоговые сборы на душу населения в мегаполисах в разы больше, а расходы на социалку меньше (как минимум по относительной доле получателей помощи в населении). Чем более современная и развитая экономика, тем в большей степени постиндустриальные мегаполисы дотируют индустриальную и аграрную периферию. В России эта общая картина искажается нефтяной рентой. Если бы ее не было, чистыми донорами были бы все города-миллионники. В реальной ситуации помимо нефтяных регионов главным донором остальной страны является Москва.)

Итого: три региона, в которых живет около 10% населения страны, собрали в 2021 году 38% всех налогов. Из которых себе оставили чуть больше трети, а две трети отдали "на общак". В годы высоких цен на нефть (каким будет 2022-й) эти три региона собирают до половины всех налогов в стране.

(Для особо дотошных: если сделать поправку на диспропорции по месту уплаты НДС и налога на прибыль крупным бизнесом, это уменьшит указанную долю максимум на 3-4%. Больший сбор НДС в крупных городах неизбежен, как и конкуренция регионов за центры прибыли.)

Теперь посмотрим на другой конец спектра. В Ингушетии налогов собрали 11,5 тысяч рублей на душу населения — в 300 с лишним раз меньше, чем в ЯНАО. В Чечне — 14,5 тысяч на душу. Как минимум в 10 регионах сбор налогов был меньше 30 тысяч на душу населения (т.е. в 100 с лишним раз меньше, чем в ЯНАО).

В Северокавказском федеральном округе, где живет 7% населения страны, собирается менее 1% всех налогов, или в 7 раз меньше, чем в одном ЯНАО, в котором проживает 0,3% населения страны. И это в год не самых высоких цен на нефть.

И сегодня разница в уровне жизни населения и в ресурсах регионального бюджета между Ингушетией и ХМАО огромна, однако поддержание даже такой разницы обеспечивается тем, что первая получает более 80% доходов в качестве трансфертов из центра, а у второго забирают более 90% собранных на его территории налогов. А если к этому добавить те государственные услуги, которые оказываются за счет средств федерального бюджета, а также пенсии и социальные пособия, то получится, что объем собственных денег, собранных в наиболее бедных регионах, будет меньше 5%, а то и 3% от всех осуществляемых в них расходов консолидированного бюджета (еще в бытность на госслужбе хотел точно посчитать это соотношение, но это требует большой и кропотливой работы с полным доступом к данным).

Сохранение хоть сколько-нибудь единых социальных медицинских и образовательных стандартов в рамках страны невозможно без масштабного радикального перераспределения ресурсов от богатых регионов к бедным.

Прошу понять меня правильно, я полностью поддерживаю предоставление большей самостоятельности, полномочий и ответственности на места. Можно и нужно давать деньги из центра без такой жесткой регламентации целей и процедур. Однако вопрос распределения ответственности и принятия решений в рамках бюджетной системы не синонимичен вопросам реального федерализма. Очень сложно построить равноправную федерацию, в которой 3-5 доноров содержат 80 иждивенцев. Ведь заданная логика обсуждения проблемы федерализма видит в самостоятельных регионах инструмент демократического сдерживания авторитарных тенденций. Такое сдерживание эффективно, когда оно базируется на собственной ресурсной базе регионов. Как в пресловутых США. Однако в РФ у большинства регионов этой базы нет совсем. И на горизонте десятилетий появиться не может в принципе.

Можно посмотреть на ситуацию еще и с такого ракурса. Если мы возьмем исполнение бюджета-2021 с не самой дорогой нефтью, то увидим, что расходы на общегосударственные вопросы (все, что связано с содержанием федерального чиновничества и исполнением его функций) составили 1,8 трлн рублей, на национальную оборону — 3,6 трлн, национальную безопасность и правоохранителей — 2,3 трлн. Итого все расходы центра, не связанные с социалкой и экономикой — 7,7 трлн рублей. При этом нефтегазовые доходы бюджета (которые методология Минфина в сравнении с реальностью занижает) составили 9,3 трлн.

Таким образом, для условной Твери или Воронежа центральное государство с его бюрократией, армией, спецслужбами и обеспечением правопорядка полностью бесплатно. Все эти расходы полностью оплачивается нефтедобывающими регионами, да еще остается пара дополнительных триллионов на социалку и экономику, в том числе в условной Твери.

Все равно для подавляющего большинства регионов все федеральные функции оставались бы совершенно бесплатными, да еще и центр продолжал бы выступать для них чистым донором. Единственный способ изменить это — резко (где-то в разы, а где-то на порядки) сократить в бедных регионах все госрасходы, от социалки до строительства дорог.

Раздел страны на разные части (даже если бы — чудом — можно было осуществить его бескровно) точно так же означал бы резкое ухудшение качества жизни 90% населения. Практически всех живущих вне Москвы и нефтедобывающих регионов. Без раздаваемой из центра нефтяной ренты регионы центральной России довольно быстро бы скатились до молдавского уровня, а Северный Кавказ с Тывой — до африканского. От раздела выиграли бы только нефтедобывающие регионы и те, что имеют шанс быстро переключиться с нефтяных дотаций на дотации из ЕС.

О проблемах с разницей в политической культуре разных регионов поговорим в другой раз.

Дмитрий Некрасов — российский экономист, предприниматель, политэмигрант. В прошлом сотрудник экспертного управления Администрации президента РФ Дмитрия Медведева, где занимался вопросами налоговой политики и пенсионной реформы. В 2011 году был ответственным секретарем Координационного совета оппозиции. Образование: МГИМО и Высшая школа экономики.