Содержимое кошелька: теория
Бюджеты латвийских самоуправлений пополняются из четырех основных источников:
1. Подоходный налог с населения (ПНН) — в бюджет самоуправления поступает 80% от суммы налогов, уплаченных задекларированными на ее территории жителями.
2. Налог на недвижимость.
3. Трансферты (дотации госбюджета на конкретные цели, перечисления из Фонда выравнивания самоуправлений, средства из фондов Евросоюза и т.д.).
4. Неналоговые доходы (поступления от продажи имущества самоуправлений, муниципальные пошлины за услуги, штрафы и т.д.)
В сравнении с другими доходами, самая большая роль отводится сборам ПНН — с 2007-го по 2016-й год их удельный вес в общей структуре доходов вырос с 46% до 52%. На втором месте по важности — различные государственные и европейские трансферты. Их удельный вес за последнее десятилетие заметно сократился, но все равно составляет примерно 30% всех поступлений. Третью позицию (9%) занимает налог на имущество. Его процент в сумме доходов муниципалитетов за последнее десятилетие увеличился почти в два раза.
Содержимое кошелька: практика
В прошлом году — впервые с 1998 года — латвийские самоуправления заработали больше, чем потратили. По данным Госкассы, на конец 2016 года суммарный профицит в муниципальных бюджетах составил 56,9 млн. евро. Впрочем, как объясняет Министерство финансов, сокращение расходов произошло во многом из-за снижения темпов освоения еврофондов, и самоуправлениям пришлось меньше тратиться на софинансирование проектов. Кроме того, возросли налоговые поступления — на 7,8% по сравнению с 2015-м. Общие доходы латвийских самоуправлений в 2016 году составили 2205 млн евро, что на 62,4 млн. евро больше, чем годом ранее.
По данным латвийской Госкассы, расходы самоуправлений в течение последних восьми лет держатся примерно на одном уровне. До кризиса тенденция была обратной — в период с 2004-го по 2008 год расходы самоуправлений подскочили в полтора раза, а суммарный дефицит увеличился с 18 до 132 млн. евро. В 2009-м году расходы и доходы резко сократились. Но окончательно сбалансировать бюджеты самоуправлениям все-таки не удается. Например, в утвержденный на 2017 год бюджет Риги заложен дефицит в 3,3%. С момента вступления Латвии в ЕС, самые большие дефициты у латвийских самоуправлений были в 2008-м и 2013-м годах.
Однако важно понимать, что статика отражает только "общую температуру по палате". В реальности латвийские самоуправления очень отличаются друг от друга. Например, если сравнить суммы долговых обязательств, то выяснится, что в Цесисском крае объем обязательств в отношении доходов составляет 1%, в Вентспилсе — 2,4%, в Лиепае — 6%, в Риге — 11%, в Стренческом крае — 14,6%.
Не меньше различий можно обнаружить при сравнении сборов подоходного налога с населения. Самые доходные самоуправления Латвии — Марупский и Гаркалнский край. С каждого задекларированного жителя тут удерживается в среднем 1030 евро в виде ПНН. Самые бедные самоуправления находятся в Варклавском, Зилупском и Аглонском крае — годовые сборы с одного жителя здесь не превышают 240 евро. Крупные латвийские города имеют также разную налоговую доходность: Лиепая — 420 евро с человека, Вентспилс — 590, Юрмала — 625, Рига — 686 евро с каждого задекларированного жителя (данные Минфина и LTV).
Подводные камни
При внешней арифметической благополучности система финансирования латвийских самоуправлений имеет ряд серьезных проблем.
(Не)справедливый раздел. Ключевым элементом латвийской системы финансирования муниципалитетов является Фонд выравнивания. Фонд работает как "общак" — государство и самоуправления переводят в него взносы, а полученную сумму распределяют через дотации нуждающимся. В качестве критерия оценки состояния муниципалитета используется прогноз налоговых поступлений для конкретного муниципалитета и условный суммарный показатель, зависящий от числа задекларированных жителей, возрастной структуры населения и площади территории. Подобная методология имеет недостатки, поскольку не учитывает многие факторы. Например, известно, что в Риге живут, работают и учатся люди, которые официально зарегистрированы на территории других самоуправлений.
Считается, что горизонтальная схема перераспределения денег снижает мотивацию местных властей прикладывать усилия для получения дополнительного заработка. Из 119 латвийских самоуправлений лишь 15 являются финансовыми донорами, остальные 104 — получателями денег.
Согласно правилам Кабинета министров, в 2017 году доходы Фонда выравнивания запланированы в размере 162,9 млн евро. Главными донорами фонда являются Рига (взнос столицы составит 91,8 млн. евро), Юрмала (10,8 млн) и Вентспилс (почти 2 млн. евро). В свою очередь, самые крупные получатели дотаций находятся в Латгалии: Даугавпилс получит 15 млн, Резекне — 4 млн, а Резекненский край — 7,5 млн евро.
Стоит отметить, что два года назад был изменен закон о правилах распределения денег в фонде, в результате чего богатые самоуправления, к которым причислили также самоуправления рижской агломерации, стали еще больше терять в финансах в пользу бедных.
Под строгим контролем. Латвийские самоуправления имеют много обязанностей, но сравнительно мало инструментов для привлечения финансирования. Сравнительный анализ, проведенный исследователями CERTUS, показывает, что в Латвии, в отличии от других стран, самоуправления имеют мало автономии в вопросах налоговой политики. Например, у финских муниципалитетов имеются какие-то возможности для применения льгот и пониженных ставок в отношении 91% своих налоговых поступлений. В Латвии, напротив, большая часть налоговых сборов проходит через централизованный распределительный механизм.
Хотя латвийские самоуправления обязаны отвечать за широкий круг вопросов (коммунальные услуги, система здравоохранения, социальный уход, жилищная политика и т.д.), законодательство достаточно жестко регулирует их права и полномочия. Самый яркий случай из недавней истории — неудачная попытка Рижской думы ранжировать стоимость билета в общественном транспорте для рижан и нерижан. В соседнем Таллине аналогичный механизм действует уже много лет.
О степени самостоятельности и экономической активности самоуправлений можно судить и по статистике, показывающей отношение доходов муниципалитетов к ВВП страны. По данным Eurostat, в 2015 году доходы латвийских муниципалитетов составляли 9,6% ВВП. В среднем по ЕС этот показатель равен 11,2%, а в таких странах, как Дания, Швеция, Финляндия, — заметно превышает 20%-й рубеж. Аналогичная ситуация наблюдается и при сравнении расходов самоуправлений в разных странах ЕС. Удельный вес расходов латвийских самоуправлений — 9,3% от ВВП, в среднем по ЕС — 11, 1%, в Финляндии — 23%, в Швеции — 25%, в Дании — 35% от ВВП.
Проблемы с мотивацией. Одна из причин экономической инертности латвийских самоуправлений — отсутствие налоговой связи с частным предпринимательским сектором. Хотя латвийские самоуправления ограничены в правах заниматься предпринимательством, поскольку таким образом может искажаться конкуренция на рынке, полностью сегмент бизнеса для муниципальных властей не закрыт: у самоуправлений могут быть свои гостиницы, заведения общественного питания, компании по перевозкам и т.д. В свою очередь, мотивации помогать развитию частного бизнеса у муниципальных властей при нынешней налоговой системе может не хватать — доходы муниципальных бюджетов напрямую не зависят от того, сколько предприятий зарегистрировано на ее территории.
По мнению экспертов Центра аналитических исследований CERTUS, чтобы у самоуправлений появилась мотивация привлекать на свою территорию предприятия и инвесторов, развивать инфраструктуру и предлагать высокое качество административных услуг, необходимо перераспределить поступления от подоходного налога с населения — направлять часть сборов ПНН в то самоуправление, где задекларировано рабочее место налогоплательщика.
Выбор, декларировать свое местоположение или нет, предлагается оставить в компетенции предприятия, чтобы таким образом бизнесмены могли выразить свою оценку качества муниципальных услуг и инфраструктуры. Сначала доля отчислений ПНН по месту работы может быть небольшой, но со временем ее следует увеличить, тем самым минимизировав административные расходы, связанные с переходом на новую систему, отмечается в исследовании CERTUS.