При умеренных функциональных нарушениях, то есть если клиент способен самостоятельно передвигаться и выполнять основные бытовые задачи, ему по запросу бесплатно или за относительно небольшую сумму (таковая определяется на уровне самоуправления и вариирует по стране) предоставляется услуга социального ухода на дому: в зависимости от степени ограничений клиента, к нему на место жительства один или несколько раз в неделю приходит работник, который оказывает помощь в решении ряда бытовых вопросов, таких как покупка продуктов, уборка, приготовление пищи, личная гигиена и т. д., а также при необходимости осуществляет транспортировку клиента в медицинское учреждение. С того момента, когда сениора настигают суровые функциональные или когнитивные ограничения, и становится очевидной потребность в интенсивном уходе, который в рамках услуги на дому обеспечить очень сложно или невозможно, муниципальная социальная служба с согласия клиента организует его помещение в пансионат (дом престарелых). Многие из этих сениоров являются уже так называемыми лежачими клиентами или страдают от деменции.
Ежемесячная оплата за проживание в сравнительно недорогих пансионатах составляет 500-750 евро. Размеры пенсии клиентов социальных служб, как правило, не позволяют покрыть эти расходы (по данным ЦСУ средняя пенсия в 1 квартале 2020 года была существенно ниже — 363 евро), и разница оплачивается из выделенного муниципальной думой бюджета, находящегося в ведении социальной службы. При этом в распоряжении помещенного в пансионат сениора, согласно законодательству, остается 15% от ежемесячной пенсии или пособия по инвалидности (до 1 января 2020 года — 10%).
С учетом того, что спрос на услуги пансионатов в Латвии растет существенно быстрее, чем предложение, пансионаты со сравнительно невысокой ежемесячной оплатой по всей стране переполнены. Работники социальных служб пытаются ожидающих в очереди клиентов в максимально сжатые сроки определить в один из близлежащих домов престарелых, а при отсутствии перспектив — в пансионат в другом регионе страны. Скорость этого процесса во многом зависит от количества пансионатов в относительной близости (сениоры не всегда готовы переехать в другой регион), отношений и договоренностей между руководителями социальных служб и пансионатов, количества новых клиентов, которые нуждаются в услуге, и т. д. Нередко немощный сениор неделями и даже месяцами ждет, когда в доме престарелых освободится место…
Ввиду старения населения и постоянно растущего спроса на социальные услуги с одной стороны и лимитированного бюджета с другой, представители многих муниципальных социальных служб рано или поздно сталкиваются с необходимостью либо ограничить оказание услуг, либо обивать пороги думы с просьбами увеличить размеры выделенного бюджета. Особенно сложно в этом плане приходится небольшим региональным самоуправлениям с низкой экономической активностью населения, где зачастую просто нет финансовой возможности удовлетворить весь спрос на социальные услуги: стариков здесь сравнительно много, в том числе одиноких, чьи дети эмигрировали в поисках лучшей жизни, а процент трудоустроенного населения (налогоплательщиков) невелик, то есть поступления в муниципальный бюджет весьма скромные. По этим причинам ряд самоуправлений Латвии вовсе не предоставляет услугу ухода на дому (таких согласно последним опубликованным Министерством Благосостояния данным в 2018 году было 16) или вынужден существенно ограничить круг ее получателей. Совершенно очевидно, что из-за пандемии и недобора по налоговым поступлениям ситуация лишь усугубится.
Нужно признать, что текущая концепция финансирования социальных услуг создает ложную мотивационную систему как для муниципальных социальных служб, так и для родственников сениоров, побуждая обе стороны пытаться лавировать и обходить пороги.
Согласно гражданскому закону Латвии (§188), ответственность по уходу за немощными стариками должны принимать на себя их дети и внуки, при этом лишь считанные самоуправления Латвии на уровне социальной услуги на дому оказывают трудоустроенным попечителям содействие, чтобы те имели возможность совмещать обязанности по уходу с работой. Многим в нашей стране ради обеспечения достойного ухода своим родителями в какой-то момент приходится принять сложное решение об оставлении работы — кому-то на месяцы, другим — на годы. Как правило, это люди предпенсионного возраста, и вернуться на рынок труда спустя несколько лет экономической неактивности им весьма непросто.
Муниципальные социальные службы нередко вынуждены разыскивать детей и внуков обратившихся к ним за помощью одиноко живущих сениоров. Все чаще представители этих служб отмечают, что эмигрировавшие из Латвии, а также просто переехавшие в столицу или другой регион страны взрослые дети, с которыми удается в таких случаях связаться, все чаще отказываются от какой-либо ответственности по уходу за своими немощными родителями, ссылаясь на конфликтные, некогда разорванные отношения. Количество брошенных стариков в стране неумолимо растет, и сердобольные представители муниципальных социальных служб частенько берут под опеку тех, кто формально под критерии получателей социальных услуг не попадает. Исходя из того, что многие латвийцы в результате пандемии потеряли работу, и после открытия границ можно скрепя сердце ожидать новую волну эмиграции, размер проблемы одиноких сениоров вновь скачкообразно вырастет.
В свою очередь, муниципальные социальные службы не заинтересованы в широкой рекламе предоставляемых социальных услуг: если все нуждающиеся будут проинформированы о возможности их получения, ввиду ограниченности выделенного самоуправлением бюджета это неизбежно повлечет за собой проблему неудовлетворенного спроса.
Растущий из-за пандемии уровень безработицы в стране и понижение зарплат у трудоустроенных негативно скажутся на поступлениях в муниципальные бюджеты. В условиях жестких ограничений социальным службам будет выгоднее помещать в пансионаты сениоров с более высокой пенсией, чтобы сумма софинансирования со стороны самоуправления была ниже. В таком подходе, надо признать, есть рациональная составляющая — если за ту же весьма ограниченную выделенную думой сумму можно обеспечить уход в пансионате двум нуждающимся в круглосуточном уходе персонам (со сравнительно высокой пенсией) вместо одной (с минимальной пенсией), то почему бы и нет? Таким образом, с точки зрения рационального подхода к расходу лимитированных средств, за бортом системы окажутся наименее защищенные старики. При принятии решений будет проходить сражение между прописным принципом справедливости (первый ставший в очередь первым получает услугу) и гуманности с одной стороны и сугубо рациональными доводами с другой, и только от человеческого фактора будет зависеть, какая из чаш в такой дилемме перевесит.
Эту дилемму, а также вопрос низкого, не соответствующего спросу предложения услуг пансионатов в принципе невозможно будет разрешить при текущей концепции финансирования социальных услуг: если предоставлять услугу нерентабельно, то ее просто не будет. Небольшая часть спроса будет покрываться за счет альтруистов, энтузиастов и меценатов, а в дорогие пансионаты клиенты муниципальных служб по понятным причинам не попадут.
Обозначенную дилемму можно частично решить, вернув всем находящимся под опекой самоуправлений сениорам выплату пособия для инвалидов, нуждающихся в уходе — данный вид пособия государство перестает выплачивать, если инвалид, являясь клиентом социальной службы, попадает в пансионат. Таким образом, нагрузка софинансирования услуг пансионата перекладывается с центрального на муниципальный бюджет. Сохранение выплат этого пособия клиентам муниципальных социальных служб будет способствовать тому, что инвалиды с тяжелейшими ограничениями не будут отодвинуты в конец очереди по причине низких пенсий.
Для решения общего вопроса растущих очередей в пансионаты нужны более серьезные механизмы. С учетом того, что благодаря эффективным стремительным действиям нашего правительства с проблемой старения населения в Латвии новый коронавирус справился не столь эффективно, как, например, в Англии, где заболевание было констатировано в 70% пансионатов, и большинство ушедших в мир иной старше 75 пяти лет, разрешать ситуацию с очередями в латвийские дома престарелых все-таки придется. Очевидно, коль скоро государство приняло решение о необходимости предоставлять нуждающимся в круглосуточном присмотре одиноким старикам услугу пансионата, а рыночные механизмы, на которые рассчитывает госаппарат, в этой сфере не работают должным образом (предложение существенно ниже спроса), необходимы интервенции для увеличения предложения — либо путем создания сети государственных пансионатов, либо посредством обеспечения существенно более благоприятных условий для развития частной сферы.
Наряду с этим необходимо решать и проблему регионального неравенства — в небольших сельских самоуправлениях, где муниципальный бюджет весьма ограничен, а спрос на социальные услуги высок, одинокие старики не получают услугу на дому и вынуждены ждать мест в пансионатах дольше, чем сениоры, проживающие в более богатых самоуправлениях. Муниципальная реформа эту проблему разрешит лишь частично, и для дальнейшего уменьшения степени неравенства необходимо будет задействовать централизованные механизмы.
* Ирина Можаева — Dr. oec., исследователь, Латвийский университет.
Projekts Nr. 1.1.1.2/VIAA/1/16/069