Инара Петерсоне. Расходы налоговой администрации зависят от сферы ответственности и налоговой политики в стране  (65)

Однако во избежание недоразумений обращаем внимание на то, что при сравнении эффективности налоговой и таможенной администраций Латвии и Эстонии надо учитывать ряд объективных факторов.

Именно по инициативе СГД в рамках сотрудничества стран Балтии еще в 2014 году был запущен проект "Сравнительная оценка стран Балтии (Эстонии, Латвии и Литвы) в сфере налоговой и таможенной администрации и борьбы с преступностью". Однако представители всех сторон признали, что такое сравнение проблематично и затруднительно в связи с разным нормативным регулированием и практикой налогового администрирования.

Если мы хотим сравнить качество и расходы налоговой и таможенной администраций Латвии и Эстонии, надо учесть ряд важных факторов. Например, в Латвии и Эстонии несколько иначе применяются нормативные акты и администрирование налогов. Также таможенная и налоговая администрация в двух странах имеет разную организационную структуру, задачи и функции, на что влияет установленная сфера ответственности и компетенции (в т.ч. территориальное расположение самой страны). Поэтому поверхностное сравнение отдельных показателей (например, затраты на сбор одного евро или количество работников учреждения) не дает полного и объективного представления. На это в своих заявлениях указывает и Еврокомиссия, и Организация по экономическому сотрудничеству и развитию.

Не менее важно то, каким образом формируется бюджет налоговой администрации двух стран. При подсчете затрат на сбор одного евро в большинстве случаев учитываются затраты трех категорий — административные затраты, затраты на зарплату и затраты на информационные технологии.

В Латвии бюджет IT включен в бюджет СГД (в 2015 году — 15,4%). В Эстонии бюджет налоговой и таможенной администраций включен в общий бюджет Министерства финансов. Таким образом, в расходах налоговой администрации Эстонии не видна общая картина по затратам на IT.

Во-вторых, хотя в Эстонии, как и в Латвии, налоговая и таможенная администрация является интегрированной, процессы ее поддержания централизованы, в основном, в Минфине. Это значит, что в Эстонии налоговая и таможенная администрация самостоятельно выполняет функции своей основной деятельности (администрирование налогов и таможни, борьба с налоговыми и таможенными преступлениями). Для успешной работы учреждения не менее важные процессы централизованно обеспечивает Министерство финансов Эстонии (управление финансами, учет ресурсов, управление информационными системами, администрирование коммуникационных технологий и т.д.). Для управления информационными и коммуникационными системами в Эстонии создан отдельный Центр информационных технологий (Information Technology Centre for the Ministry of Finance), выполняющий функции, которые в Латвии реализует Управление информатики СГД. Это значит, что затраты на эти процессы не включены в бюджет налоговой и таможенной администрации Эстонии.

Следует учесть тот факт, что в Латвии имеется 27 центров обслуживания клиентов СГД, а в Эстонии — почти вдвое меньше, всего 16. Это объясняется не только площадью страны, но и другим числом налогоплательщиков и неравномерным покрытием услуг госсектора, что зачастую рассматривается с точки зрения политики, а не эффективности. В Латвии существует более раздробленная структура налогоплательщиков, т.е. имеется намного больше субъектов, ведущих хозяйственную деятельность в очень малом объеме (129 124 субъекта, тогда как в Эстонии — лишь 32 283). Естественно, это требует от Латвии, в т.ч. от СГД, больших ресурсов.

Также важно, что административные расходы увеличивает мануальный оборот документов между госучреждениями. И это несмотря на решения правительства об использовании документов с безопасной электронной подписью. К сожалению, например, заявление о коммерческой неплатежеспособности по-прежнему невозможно подать в электронном виде. Отдельные суды тоже не принимают документы с электронной подписью. К тому же, в Латвии все еще велик удельный вес физических лиц, которые предпочитают выполнять свои обязательства перед государством лично. В 2015 году 41% физических лиц подало ежегодную декларацию о доходах в бумажном формате (в Эстонии 95% подают декларации только в электронном виде). Надо признать, что по использованию IT Эстония на шаг опережает Латвию. Об этом свидетельствует доклад Всемирного экономического форума по глобальным технологиях за 2015 год. Там Латвия занимает 33 место, а Эстония — 22 место в мире. Так сложилось исторически, ведь с 2000-х годов госучреждения в Эстонии концентрировались на своих основных функциях, а IT предлагались как внешняя услуга. В Латвии и Эстонии госучреждения чаще использовали для этого свои внутренние ресурсы.

Учитывая разную протяженность сухопутной границы (у Эстонии — 294 км, у Латвии — 407 км), в Латвии имеется 23 пункта таможенного контроля (5 — на внешней границе), а в Эстонии — 11 пунктов (3 — на внешней границе). Важно учесть, что Латвия граничит не только с Российской Федерацией, но и с Республикой Беларусь, откуда часто поступает большой объем нелегальных сигарет. Наша страна часто используется как транзитное государство.

Чтобы объективно сравнить два учреждения, следует оценить их сферу ответственности и компетенции. Тут тоже есть существенные различия. В Латвии СГД выполняет ряд функций, которые не входят в процессы Управления налогов и таможни Эстонии. Например:

Если же сравнивать равноценные и, казалось бы, похожие функции, сильно отличается количество мероприятий, которые проводит та или иная налоговая администрация. Например, в 2015 году СГД выдала налогоплательщикам 534 справки, а налоговая и таможенная администрация Эстонии — только 13 справок (справка — это ответ учреждения на вопрос, как в конкретных обстоятельствах применяются правовые нормы. Цель справки — предоставить консультацию о том, как, по мнению учреждения, частному лицу следует действовать в конкретной правовой ситуации, чтобы эти действия считались законными). Кстати, предоставление справок в Эстонии, в отличие от Латвии, является платной услугой.

Еще один пример: в 2015 году СГД предоставила налогоплательщикам 494 357 телефонных консультаций, тогда как эстонские коллеги вдвое меньше — 251 232. Что касается письменных консультаций, то их СГД Латвии предоставила 86 612 налогоплательщикам, что почти втрое больше, чем в Эстонии (31 885). Опыт показывает, что неясные налогоплательщикам вопросы чаще всего связаны с недостаточным пониманием законов или правил и частыми изменениями в них, а не с отсутствием знаний или несовершенством работы СГД.

Если сравнить раскрытые и предотвращенные преступления, видно, что в Латвии в 2015 году в результате работы СГД было раскрыто 690 значимых нарушений, в т.ч. в плане попыток ввоза наркотиков. В Эстонии было раскрыто 163 значимых преступления.

Сотрудники таможни СГД Латвии изъяли 136 686 607 контрабандных сигарет, тогда как эстонские коллеги — примерно в восемь раз меньше (16 568 096). СГД Латвии также направило для уголовного преследования вдвое больше уголовных процессов (123). Эстонские коллеги за год передали для уголовного преследования 40-50 процессов.

Благодаря развитию электронной среды в Эстонии многие функции уже долгое время полностью или частично автоматизированы или осуществляются без лишних бюрократических проволочек. В свою очередь у нас эти проволочки часто являются требованием нормативных актов.

Один из важных процессов администрирования налогов, на который СГД ежегодно выделяет существенные ресурсы, это возврат переплаты подоходного налога с населения на основании деклараций о доходах. В Эстонии этот трудоемкий процесс уже несколько лет полностью автоматизирован, так как данные от работодателей, банков и других госучреждений поступают в электронном виде. Поэтому при подаче декларации не приходится прилагать подтверждающие документы. В Эстонии также установлен меньший объем расходов, за которые можно вернуть переплату ПНН. Например, льготы не распространяются на медицину и зубоврачебные услуги, так как это свободный выбор каждого лица. СГД Латвии уже несколько лет призывает пересмотреть эту систему, но безрезультатно. В данный момент СГД снова готовит для подачи в Минфин свое видение того, как сделать процесс более эффективным.

Еще один яркий пример административного бремени — процесс применения административных штрафов. В Эстонии он автоматизирован — жителей не приглашают на личную встречу для принятия решения. Если же налогоплательщик и впредь задерживает подачу декларации, ему автоматически высылается административный протокол. В Латвии ответственность за неподачу декларации применяется согласно нормам Кодекса административных нарушений. В отношении каждого лица составляется протокол, оцениваются отягчающие или смягчающие обстоятельства, принимается решение. Для этого человека приглашают на личную встречу.

По-моему, значительные ресурсы тратятся на неэффективные процедуры в отношении коммерсантов, которые по каким-то причинам зарегистрировали хозяйственную деятельность, но долгое время ее не начинают. Правовые акты обязывают СГД принимать декларации и обзоры (в т.ч. пустые) от таких налогоплательщиков (а их у нас почти 100 000!). Больших ресурсов от СГД требует и многократное уточнение уже поданных деклараций и обзоров. В Латвии коммерсант имеет на это право в течение трех лет, тогда как в Эстонии уточнения можно вносить только до конца хозяйственного года.

В рамках своих возможностей СГД уже провела ряд мероприятий по обеспечению дисциплины в плане подачи деклараций (например, уже с декабря 2014 год в электронной системе СГД введены автоматические предупреждения о неподаче декларации). Сейчас ведется активная работа над предложениями по изменениям в Кодексе административных нарушений, без которых невозможно перенять хорошую практику соседей.

Также в Латвии со стороны СГД активно решается вопрос в связи с сокращением счетов по доходам госбюджета. В Латвии для платежей по налогам и пошлинам в госбюджет открыто более 250 счетов. В Эстонии действует только три счета, один из которых — для таможенных залогов. Сейчас в Латвии налогоплательщик сам выбирает на какие счета перечислять деньги, поэтому часто происходят ошибки. СГД приходится перенаправлять ошибочные перечисления. СГД также вынуждена перенаправлять переплату по налогам для погашения долгов по другим налогам. Получается, что деньги переводятся с одного государственного счета на другой.

Чтобы начать работу над весьма сложным и длительным, но очень полезным и эффективным решением, в сотрудничестве с другими госучреждениями разработана оценка возможности введения учета налоговых платежей по принципу накопления, чтобы обеспечить один счет для всех налоговых платежей. Тогда поступления бюджета включали бы в себя платежи по налогам и пошлинам в соответствии с подсчитанными или указанными в декларациях суммами независимо от срока уплаты.

СГД — это учреждение госуправления, реализующее налоговую политику правительства. Важную (часто даже решающую) роль играет то, насколько установленная правительством политика стимулирует бизнес или создает дополнительное административное бремя, увеличивая ресурсы и затраты на администрирование налогов.

На налоговые сборы влияют разные факторы. В Латвии нередко это связывают только с теневой экономикой и достижениями СГД по ее сокращению. Но это узкий взгляд на проблему. СГД считает, что сначала надо оценить бизнес-среду в целом, в т.ч. налоговую политику. На налоговые сборы часто сильно влияют виды налогов, налоговая база, ставки, льготы и разные исключения. Большое количество разных налоговых ставок, скидок, льгот и изменений делают процесс администрирования более сложным и дорогостоящим.

Получается, чтобы сравнить налоговые сборы в Эстонии и любой другой стране по отношению к ВВП с латвийскими показателями, сначала надо оценить налоговую базу. Например, то, как на сборы влияет режим налога на микропредприятия, как выделяются льготы по подоходному налогу, и другие важные аспекты.

На объем налоговых сборов существенно влияет политика государства в плане продления и откладывания сроков уплаты. Оценив заявления налогоплательщиков о продлении срока уплаты налогов, СГД подготовила 11 052 решения о продлении сроков на сумму 134,2 млн. евро. В Эстонии выдано только 2 922 продления на сумму 13,5 млн.

Несомненно, на уровень теневой экономики влияет также отношение налогоплательщиков к уплате налогов, терпимость общества к уклонению от уплаты налогов, недовольство их распределением. Поэтому СГД снова подчеркивает, что борьба с теневой экономикой должна быть приоритетом всей страны, а не задачей отдельных министерств или ведомств.

СГД — это учреждение, которое в последние годы одной из своих целей считает повышение эффективности и полезности использования ресурсов за счет введения новых, прогрессивных методов работы и развития информационных систем, чтобы максимально снизить мануальные операции и оптимизировать использование ресурсов.

Чтобы успешнее добиваться этой цели, СГД изучает и перенимает хорошую практику и опыт других стран, в т.ч. Эстонии. Ведь в плане налоговой администрации Латвию чаще всего сравнивают с этой страной. Успехи Эстонии в плане развития среди стран Балтии бесспорны.

Среди стран Балтии реализуются проекты сотрудничества, в рамках которых регулярно проходят встречи, дискуссии и мероприятия по обмену опытом. Два раза в год происходят регулярные собрания руководителей налоговых и таможенных администраций на высшем уровне. Подчеркнем, что это обоюдных процесс. Не отрицая прогрессивные методы Эстонии, важно отметить, что и эстонские коллеги регулярно используют возможность встречаться с экспертами СГД Латвии с целью обменяться опытом, информацией и перенять хорошую практику в соответствующих сферах. Например, для снижения нелегальной занятости эстонские коллеги только в 2014 году переняли и ввели у себя требование, которое в Латвии действует еще с 2010 года. Речь идет о том, что работодатель обязан регистрировать работников за час до начала работы. Также Эстония лишь несколько лет назад переняла устоявшуюся латвийскую норму о включении в декларации НДС данных о вычисленном налоге для поставленных товаров и оказанных услуг.

Одна из стратегических целей СГД — повысить эффективность и полезность использования ресурсов СГД. Поэтому непрерывно ведется поиск решений, как упростить административные процедуры, улучшить качество услуг СГД и бизнес-среду в целом, автоматизировать внутренние рабочие процессы СГД и существенно сократить объем мануальных операций.

Перевод DELFI