Долговой кризис показал многочисленные недочеты в процессе финансового планирования ЕС.
Во-первых, на уровне ЕС структурные реформы и планы бюджетной политики государств-членов не были должным образом скоординированы. Таким образом, для реализации намеченных планов не хватало перекрестных связей и общего видения экономического развития Евросоюза.
Во-вторых, в Пакте стабильности и роста (Stability and Growth Pact, SGP) особое внимание было уделено ограничению бюджетного дефицита (потолок которого был определен на уровне 3% от ВВП). В то же время динамика государственного долга играл второстепенную роль (даже в тех случаях, когда внешний долг значительно превышал рекомендованный порог в 60% от ВВП).
В-третьих, не было эффективного механизма, который позволил бы своевременно предупредить об отклонениях от запланированного курса фискальной политики.
Наконец, отсутствовал широкий надзор с реально применимыми санкциями, предусмотренными для нарушителей этой фискальной политики.
В ходе долгового кризиса стало ясно, что в рамках бюджетного планирования ЕС необходим срочный капитальный ремонт, основанный на новой системе общих и взаимно согласованных условий. Таким образом, при помощи целого ряда нормативных актов, директив и межправительственных соглашений (в том числе Фискального пакта) в течение нескольких лет были внедрены элементы нового планирования бюджета и фискальной дисциплины.
В основе долгосрочного развития государства — сбалансированный бюджет
Новая методология бюджетного планирования предусматривает стремление к сбалансированному (уравновешенному) бюджету. Это достигается путем выдвижения и достижения за определенный промежуток времени бюджетной среднесрочной цели (ССЦ). К бюджетным ССЦ необходимо двигаться с шагом не менее 0,5% от ВВП. Совет по экономическим и финансовым вопросам (Совет ЕС) должен ежегодно оценивать и выдавать заключение о достижениях государств на пути к ССЦ, а в случае необходимости давать рекомендации относительно дополнительных действий.
Если государственный долг значительно превышает 60% от ВВП, необходимо обеспечить его ежегодное снижение в среднем на 1/20 от общей суммы долга. Планируя необходимые расходы на следующий год, все государства готовят так называемые среднесрочные бюджетные планы, описывая наброски бюджета на ближайшие 3-5 лет.
Для закрепления новых правил ЕС на уровне государств-членов, указанные выше дефицит бюджета и целевые значения внешнего долга должны быть включены в национальное законодательство. Большинство стран ЕС уже выполнили это условие, а некоторые страны (Германия, Испания, Франция, Италия и Литва) закрепили их даже на высшем — конституционном — уровне.
Ключевые элементы укрепления бюджетной политики ЕС — общая координация, надзор и коррекция
В рамках новой системы бюджетного планирования ЕС устанавливаются общие сроки, в течении которых должны быть скоординированы национальные бюджетные планы и структурные реформы, а также оценен прогресс в продвижении к ССЦ ex ante (или "предыдущей") координации.
Этот цикл стартовал осенью предыдущего года, когда Европейская Комиссия (ЕК) выдвинула приоритеты экономической политики ЕС на следующий год. В марте ЕК публикует углубленные макроэкономические отчеты государств-членов, в которых найдены экономические дисбалансы или риски их возникновения. В апреле государства предоставляют ЕК планы среднесрочных бюджетных программ и структурных реформ, с изложением запланированных действий в сферах государственных финансов, конкурентоспособности, занятости, налогов, финансовой стабильности и т. д. В мае ЕК оценивает планы государств-членов и готовит конкретные рекомендации каждой стране на основании поданных в апреле планов и достижений прошлого года. В июне свою позицию на основе этих рекомендаций дает Европейский Совет (руководители государств-членов ЕС или их правительств), и в заключении этого процесса в июле Совет ЕС утверждает рекомендации, адресованные каждому государству, входящему в состав Евросоюза. В октябре государства предоставляют подробные бюджеты на следующий год, которые разрабатываются на основе рекомендаций, утвержденных Советом ЕС.
В случае обнаружения существенных несоответствий данным рекомендациям или при возникновении рисков невыполнения бюджета (в том числе в случае чрезмерно оптимистических экономических прогнозов), ЕК имеет право потребовать исправления недостатков, выявленных в проекте бюджета, и попросить представить его снова. В заключении процесса национальные парламенты в течение ближайшего месяца принимают законы о бюджете, в том числе с учетом рекомендаций ЕК и Совета ЕС.
В октябре 2013-го, изучив представленные бюджетные планы, ЕК пришла к выводу, что только у двух государств (Эстония и Германия) планы разработаны на основе реалистичных макроэкономических прогнозов. В свою очередь исполнению бюджетов целого ряда других стран (Испания, Италия, Люксембург, Мальта и Финляндия), существенно угрожают самые разнообразные риски. Этим странам было предложено безотлагательно принять дополнительные меры с тем, чтобы привести бюджеты на 2014 год в соответствии с условиями Пакта стабильности и роста SGP. В других государствах также отмечены факторы, которые могли бы привести к невыполнению бюджетных рекомендаций, однако эти факторы оказались менее значимыми, чем в вышеназванных странах.
В настоящее время наиболее заметные страсти кипят вокруг невыполнения бюджетных целей Францией, для которой уже дважды были продлены сроки ликвидации чрезмерного дефицита бюджета. К сожалению, до сих пор правительство не смогло добиться желаемого: в соответствии с данными ЕК в 2013 году бюджетный дефицит Франции составил 4,3% от ВВП, а в 2014 году по прогнозам ЕК дефицит составит 3,9% от ВВП.
Есть все основания опасаться, что Франции не удастся реализовать свои бюджетные цели и с третьего подхода. В этом случае структурам ЕС придется выбирать — или дать одной из движущих сил в зоне евро еще одну скидку (то есть создать прецедент), или же сохранить жесткую позицию и действовать в соответствии со своими собственными решениями, в том числе ввести санкции.
Здесь надо учитывать тесную интеграцию стран еврозоны и связанные с этим риски трансграничного влияния (spillover). Например, снижение внутреннего потребления во Франции на неполные 10% приводит к падению испанского экспорта почти на 2%, а весь экспорт еврозоны уменьшается почти на 1%. С учетом этого ex ante координация на уровне ЕС перед принятием бюджетов национальными парламентами считается особенно важным нововведением Пакта SGP. Эта система позволяет не только обеспечить тесную увязку запланированных реформ и их финансирование на национальном уровне, но и формировать цели общей экономической политики ЕС.
Реформы SGP подразумевают, что в дальнейшем дефицит бюджета и госдолг станут играть одинаково важную роль в оценке долгосрочного состояния государственных финансов. К государствам с чрезмерным бюджетным дефицитом и (или) высоким госдолгом применяется усиленный надзор. Проводя ежегодный глубокий анализ событий в экономике государств-членов ЕС, и, выявляя дисбалансы или риски их возникновения, против нарушителя инициируется соответствующая процедура, которая включает рекомендации и мероприятия по исправлению положения.
Важным и обязательным элементом для обеспечения фискальной дисциплины является также создание в каждой стране независимого органа по надзору за фискальной дисциплиной (Фискальный совет). Фискальный совет следит за тем, чтобы бюджетные предложения правительства были сбалансированными и долгосрочными. Совет проводит независимую оценку бюджетного плана, а также готовит рекомендации для политиков и держит общественность в курсе процесса подготовки госбюджета. Ожидается, что это будет способствовать принятию сбалансированного бюджета и обеспечению прозрачного процесса принятия решений. Фискальный совет через общественное давление на лиц, ответственным за решения, применяет так называемый принцип „исполняй либо объясняй (причины неисполнения)" (comply or explain). Хочется надеяться, что та часть общества, которая принимает активное участие в процессе государственного надзора, оценит преимущества этого принципа.
Санкции за нарушение Пакта SGP — от корректирующих мероприятий до денежных штрафов
По сравнению с докризисным периодом (когда ни к одной стране реальные санкции так и не были применены) существенно ужесточены корректирующие меры и санкции в целом. Установив, что рекомендации Совета ЕС не выполнены, механизм коррекций запускается автоматически. Сначала задействуются ряд профилактических мер по предотвращению диспропорций (усиленный надзор, предупреждения и т. д.). На выполнение рекомендаций дается около пяти месяцев. Очередное отсутствие прогресса в достижении коррекции бюджета или невыполнение обещанных структурных реформ приводит к тому, что против стран зоны евро (автоматически) запускается механизм постепенно усиливающихся финансовых санкций. В зависимости от того, как медленно государство продвигается в осуществлении рекомендаций по устранению дисбаланса бюджета или достижения ССЦ, штрафы могут варьироваться от 0,1 до 0,5% от ВВП. Между прочим, штраф может быть применен и в тех случаях, когда преднамеренно или по халатности искажаются данные о дефиците бюджета или величине национального долга.
Пересмотрен порядок принятия решений
Кроме того, существенно изменен процесс принятия решений в случае, если государство не соблюдает фискальную дисциплину. Ранее рекомендации государствам-членам о необходимых коррекциях принимались Советом ЕС лишь в том случае, когда за них проголосовало квалифицированное большинство (для этого необходимо, по меньшей мере, 260 или 73,9% голосов государств-членов; в Совете ЕС каждая страна имеет по несколько голосов, в том числе Латвия — 4 из 352; дополнительное число голосов необходимо, чтобы эта группа стран представляла не менее 62% населения ЕС). Этот принцип в определенной степени политически затруднял некоторым странам поддержку „осуждающих" решений в отношении других государств-членов ЕС.
Новая система радикально меняет этот принцип, существенно укрепляя принятие механизма санкций в случае невыполнения бюджетных обязательств. Теперь, решение может не вступить в силу только в том случае, если квалифицированное большинство государств-членов в Совете ЕС проголосовали против — то есть, применен так называемый реверсивный принцип квалифицированного большинства голосов. Тот факт, что страны должны специально голосовать, чтобы освободить любое из государств-членов от последствий нарушения фискальной дисциплины, значительно снижает готовность и способность „провалить" принятие такого решения.
Кроме того, уклониться от вышеуказанных штрафов в дальнейшем будет все сложнее, так как для их отмены также необходимо реверсивное квалифицированное большинство голосов государств-членов ЕС.
Окончательное слово в вопросах бюджета по-прежнему принадлежит национальному парламенту
Единые правила, легшие в основу принятия решений по бюджету, можно рассматривать, как важный шаг вперед, чтобы изменить исторически разные традиции фискальной дисциплины в разных странах-членах ЕС. И в дальнейшем не Брюссель или Страсбург, а национальный парламент будет принимать окончательное решение о государственном бюджете. Однако политикам, которые поддержат нарушения фискальной дисциплины при составлении государственного бюджета, теперь придется предоставить четкие ответы избирателям, а также взять на себя ответственность за усиленный надзор со стороны структур ЕС или, в худшем случае, — за штрафные санкции. В связи с этим решения депутатов по бюджетным вопросам должны быть сбалансированы, обоснованы и ответственны.
Что с продвижением фискальной дисциплины в Латвии?
В 2014 году бюджет Латвии впервые был подготовлен в соответствии с основными принципами финансовой дисциплины, включенными в Закон о фискальной дисциплине (ЗФД). Это означает, что отныне вместе с ежегодным законом о бюджете будет разрабатываться закон о среднесрочном бюджете, что позволит подходить к вопросу стратегически — закон охватывает период на три года.
Вдохновляет, что в течение всего лишь нескольких лет Латвия сумела „выкарабкаться" из ямы государственного бюджетного дефицита и в итоге попасть в число тех немногих стран, которым удалось достичь ССЦ бюджета (в 2012 году — снизить структурный дефицит до 0,5% от ВВП).
Однако краткосрочные достижения и принятие закона само по себе не гарантируют внедрение культуры фискальной дисциплины в латвийском обществе и государстве. Хотя латвийское среднесрочное планирование бюджета подчинено задаче сбалансировать бюджет в соответствии с Фискальным пактом, в оценке ЕК дефицит бюджета Латвии в 2013 году отклонился от ССЦ, и в будущем ожидается ухудшение структурного баланса.
Воплощающая в жизнь Фискальный пакт, Латвия обеспечивает и создание Фискального совета. Как уже упоминалось, эта структура будет внимательно следить и обеспечивать независимую оценку соответствия государственной фискальной политики принципам ЗФД и публично озвученным нормам. Очевидно, что Совет, в который войдут профессионалы, выдвинутые депутатами Сейма, Министерством финансов и Банком Латвии, быстро найдет свою роль в политике фискального управления Латвии и обеспечить слышимый голос в процессе формирования ответственной финансовой культуры.
Есть основания надеяться, что наметившиеся позитивные тенденции в сфере финансовой дисциплины на уровне всех странах ЕС и еврозоны, помогут постепенно развивать культуру фискальной дальновидности и в нашей стране. Следует отметить также, что после болезненных, но необходимых мер консолидации, Латвия развернула государственную финансовую политику в направлении долговременной устойчивости, что, проще говоря, означает — тратить только заработанное и планировать бюджет на более отдаленное будущее. Эти, похоже, понятные каждому вещи и лежат в основе бюджетной дисциплины. ЗФД также, как и Фискальный пакт на уровне всей Европы, лишь формализуют эти дальновидный обязательства — на случай, если со временем — неосознанно или по какими-то политическим причинам сознательно — мы „забудем" горькие уроки прошлого.
В заключение и на дорожку
Хотя согласно прогнозам ЕК на 2014 год фискальные показатели стран ЕС и еврозоны продолжают постепенно улучшаться (в 2014 году ЕК ожидает дефицит бюджета ЕС в размере 2,6% от ВВП, в еврозоне — 2,5% от ВВП), ясно, что останавливаться на достигнутом нельзя. И в будущем государства должны следить за тем, чтобы сокращение расходов бюджета сопровождалось структурными реформами, способствующими росту экономики. Таким образом, в основе планирования бюджета ЕС лежат следующие компоненты — дальновидная фискальная дисциплина, улучшенное бюджетное планирование и координация структурных реформ, а также простой в применении и автоматически задействуемый механизм коррекции.
В настоящее время, когда пожар потушен и причиненный им ущерб еще не стерся из памяти, следует позаботиться о том, чтобы в будущем еврозона стала более устойчивой к потрясениям, вызванным различными дисбалансами. Эволюция еврозоны неизбежна, но один из самых важных факторов — это желание и готовность самой еврозоны сделать шаг навстречу фундаментальным долгосрочным реформам.