За последние восемь лет Еврокомиссия подала в Европейский суд три жалобы на Венгрию и четыре — на Польшу. Все жалобы связаны с нарушением принципов верховенства закона и разделения властей, а именно с попытками правительства подчинить себе другие ветви власти.
По большинству из этих жалоб Европейский суд уже принял решения — не в пользу Будапешта и Варшавы.
В прошедшее воскресенье на президентских выборах в Польше победил ставленник правящей партии Анджей Дуда, который по ходу кампании наделал много шума, заявив, что идеология ЛГБТ хуже коммунизма. В глазах многих европейцев это — тоже нарушение основополагающих принципов ЕС, а именно, запрета на дискриминацию по признаку сексуальной ориентации.
И тем не менее, несмотря на все шаги и заявления властей Венгрии и Польши, несмотря на то, что Венгрию самые решительные критики называют первым авторитарным режимом внутри ЕС (в Польше ситуация существенно отличается от венгерской), Евросоюз практически никак не наказывает эти страны за отступление от прописанных в документах ЕС принципов. Почему?
Большинство экспертов и политиков отвечают: нет инструментов. Механизм введения санкций против отдельной страны в Евросоюзе — добровольном альянсе суверенных государств — слишком сложен, чтобы применять его на практике.
"Победа Дуды сама по себе не осложнит еще больше отношения Польши с европейскими институтами. Однако, продолжая контролировать и парламент, и правительство, и президента, команда лидера ПиС Ярослава Качиньского точно пойдет на дальнейшее обострение отношений с Брюсселем. Но Еврокомиссия не готова, как мне кажется, к введению жестких санкций. У Брюсселя нет серьезного оружия против Польши", — сказал Би-би-си живущий в Праге политолог, специалист по Центральной и Восточной Европе Иван Преображенский.
Теоретически страну могут временно лишить права голоса в центральных органах ЕС. Но процедура, изложенная в статье 7 Договора о Европейском союзе (это устав ЕС, его часто называют Лиссабонским договором) такова, что, по мнению многих правоведов, возможности применить ее на деле почти нет.
Согласно статье 7, Европейский совет (то есть, саммит глав государств и правительств союза) по предложению трети стран союза, либо Европарламента, либо Еврокомиссии должен на основе консенсуса установить факт серьезного и продолжительного нарушения ценностей некоей страной.
Уже на этом этапе любой из союзников провинившейся страны может в одиночку заблокировать процесс.
Далее, если консенсуса достичь все-таки удастся, Европейский совет квалифицированным большинством — не менее 15 из 27 стран, не менее 65% населения ЕС — может лишить страну права голоса.
"Процедура по статье 7 — это, я бы сказал, просто гротеск, насколько она усложнена", — говорит польский специалист по конституционному праву, профессор Сиднейского университета Войцех Садурский.
Правящая в Польше партия "Право и справедливость" (ПиС) и подконтрольное ей общественное телевидение подали против критикующего их Садурского три иска о клевете.
Впрочем, Польша еще далека от тех стран, где исход суда с участием государства или правящей партии всегда предопределен: один иск ПиС проиграла. Еще одно дело отложено на неопределенный срок, рассмотрение третьего иска продолжается.
Тем не менее, отсутствие каких-либо санкций со стороны ЕС в отношении Польши профессора Садурского расстраивает.
"Мы все знаем, что ЕС — очень сложная, тяжеловесная институциональная конструкция, которая просто не рассчитана на то, чтобы быстро и гибко справляться с такими сложными ситуациями. Это просто новая ситуация в истории ЕС — то, что среди стран-членов обнаруживаются такие, которые довольно радикально отходят от принятых по умолчанию норм /…/ либеральной демократии", — сказал профессор Садурский в интервью порталу EU Law Live на этой неделе.
У Европейской комиссии остается еще вариант подать в Европейский суд.
Но "осужденные", как говорит специалист по конституционному праву Евросоюза и по Восточной Европе Лоран Пеш из британского Университета Мидлсекса, стараются увильнуть от исполнения приговоров.
"И Венгрия, и Польша посылают разноречивые сигналы: в Брюсселе они заверяют, что выполнят предписания Европейского суда, а дома своей аудитории говорят, что найдут способ сделать то же самое, но другими средствами", — сказал Пеш Русской службе Би-би-си.
Из двух последних постановлений Европейского суда о Польше, по словам Пеша, Варшава одно выполнила, второе — нет. Оба касались новых законов, которые, по оценке польской оппозиции, Еврокомиссии и Евросуда, представляли собой попытки правящей партии ПиС отчасти подчинить себе судейский корпус.
Венгрии же Европейский суд совсем недавно, в июне, предписал отменить закон об НКО — "иностранных агентах".
"Но венгерские власти, с одной стороны, говорят, что выполнят решение суда, а с другой — обещают принять новый закон по сути такого же содержания", — говорит профессор Пеш.
Лоран Пеш не согласен с Еврокомиссией и многими коллегами-юристами, которые говорят, что других инструментов давления на страны-нарушительницы у Брюсселя нет.
"Набор инструментов есть. Проблема не в инструментах, а в слесаре, который ими пользуется", — говорит профессор.
По его мнению, Еврокомиссия, будь на то политическая воля, могла бы чаще подавать на страны-нарушительницы в суд; она могла бы пользоваться и определенными финансовыми рычагами, а кроме того, никто не запрещает отдельным странам принимать свои меры — как это было в 2000 году с Австрией, когда там в правительство вошла правопопулистская Партия свободы, и 14 стран Евросоюза объявили Вене дипломатический бойкот.
"Никто не мешает, например, Германии фактически заморозить дипломатические отношения с властями Венгрии и Польши, пока они не начнут соблюдать принцип верховенства закона", — говорит Пеш.
Убедительный финансовый кнут
И вот Европейская комиссия предложила дать Брюсселю в руки новый инструмент — право приостанавливать выплаты из бюджета ЕС странам, которые не блюдут принцип верховенства права.
На саммите Евросоюза 17-18 июля — первом очной встрече с начала эпидемии коронавируса — одновременно с распределением сотен миллиардов на борьбу с экономическим кризисом и триллионным семилетним (на 2021-2027 гг) бюджетом ЕС будет обсуждаться и это предложение.
"Механизм, предложенный Еврокомиссией, предназначен для того, чтобы увеличить возможности Евросоюза в его противостоянии со своенравными странами /…/ Это гораздо более убедительный инструмент, чем нынешние", — пишет Марко Физикаро, исследователь европейского права из итальянского Катанийского университета.
Польша и Венгрия — решительно против. Конкретные страны в проекте, конечно, не упоминаются, но никто, включая власти самих этих двух стран, не сомневается, что именно их Еврокомиссия имела в виду, когда еще в 2018 году выступила с этим предложением.
"Предложение об увязке с верховенством закона — это попытка Еврокомиссии присвоить огромные полномочия, оставив себе при этом слишком большую свободу действий, — заявил в мае в Брюсселе польский министр по делам ЕС Конрад Шиманский. — Эти предложения /…/ могут быть использованы для политического давления".
Председатель Европейского совета Шарль Мишель перед саммитом несколько смягчил предложения: если Еврокомиссия хотела, чтобы саммит ЕС квалифицированным большинством отклонял предложение заморозить выплаты (то есть, либо молча соглашался, либо голосовал против), то Шарль Мишель предложил, чтобы лидеры стран ЕС тем же квалифицированным большинством утверждали предложение Еврокомиссии попридержать деньги для непослушной страны.
Эта казуистика не помогла.
Венгерский премьер Виктор Орбан на этой неделе провел через подконтрольный парламент поручение правительству голосовать против предложения Брюсселя.
Как поясняет Лоран Пеш, механизм принимается отдельно, и для его одобрения не нужен консенсус, но Венгрия и Польша грозят наложить вето на сам бюджет, если к нему будет принято такое дополнение.
Будапешт и Варшава демонстрируют отчаянную решимость дать на саммите 17-18 июля бой, но заблокировать весь бюджет — это значит лишить денег всех, в том числе и себя, и Лоран Пеш уверен, что эта решимость — лишь блеф, цель которого — поторговаться за размеры ассигнований.
"Кто сказал, что это — ценности?"
Власти Венгрии и Польши, а также их единомышленники в других странах ЕС, в спорах о том, соответствует ли их политика фундаментальным европейским ценностям, оспаривают саму исходную позицию их оппонентов.
Эти западные либералы-федералисты, — говорят они, — утверждают как нечто само собой разумеющееся, что "верховенство закона" и разделение властей — это краеугольный камень европейской самобытности, одна из главных ценностей, на которых основан ЕС. Но с чего они это взяли? У всех европейских стран — разная культура, и это еще надо обсудить, какие у нас общие ценности.
"Полноценное решение проблемы требует изменения документов ЕС, что предполагает достижение консенсуса между странами союза. Ясно, однако, что разнообразие ЕС, разные географические и геополитические обстоятельства и разный исторический опыт стран-членов не позволяет применять к ним один шаблон в вопросе о ценностях", — пишет, например, консервативный венгерский Центр фундаментальных прав, чьи эксперты поддерживают и обосновывают политику Орбана.
Оппоненты отвечают: но вы же вступали в 2004 году в уже существовавший Европейский союз и обязались в том числе уважать принятые в нем принципы организации государства и общества.
"Никто не запрещает им выйти из ЕС и организовать какой-нибудь другой союз", — иронизирует профессор Пеш.
Выходить из ЕС Венгрия и Польша, в отличие от Великобритании, не хотят — власти этих стран, как и многие евроскептики континентальной Европы, считают, что единый рынок ЕС выгоден для всех, но этим экономическим единством интеграция Европы и должна ограничиваться.
Осязаемая выгода от ценностей
Им, однако, возражают, что без общих ценностей не будет и общего рынка.
Евроскептики внутри и вне Евросоюза часто изображают дело так, будто главные ценности Европы или Запада — защита сексуальных меньшинств.
Анджей Дуда, только что переизбравшийся на пост президента Польши, сделал тему ЛГБТ одной из главных в избирательной кампании — и спровоцировал много шума.
На самом деле это — второстепенный (хоть и принципиальный, поскольку касается дискриминации) вопрос, совсем не главная из "ценностей", о которых говорят европейские либералы.
Дуда говорил конкретно о сексуальном образовании в школах и о том, что не позволит узаконить право однополых пар усыновлять-удочерять детей.
Но таких законов нет пока нигде в Восточной Европе, да и в Западной их приняли в основном в последние 15 лет (в Нидерландах и Швеции — чуть раньше), и совсем не в этом заключаются претензии Еврокомиссии и Европейского суда к Польше и Венгрии.
Большая часть исков Еврокомиссии против Польши и Венгрии касается попыток ограничить независимость судей от политического руководства — то есть, нарушить принцип верховенства права в части разделения властей.
Между тем, как объясняет, например Марко Физикаро из итальянского Катанийского университета, в единой системе европейского права проблемы судей в одной стране уже не могут считаться исключительно внутренним делом этой страны.
Судьи во всех странах ЕС могут принимать решения, касающиеся общеевропейского законодательства, в том числе по экономическим вопросам, и если в какой-то стране судьи окажутся зависимыми от политического руководства и им перестанут доверять, то это подорвет и доверие к судебной системе ЕС в целом. И одновременно запустит процесс разрушения единого рынка — не может быть единым рынок, когда в одной его части человек может твердо рассчитывать на неприкосновенность своей собственности и честный суд, а в другой — нет.
"Если применение законов ЕС не может быть обеспечено судьями конкретной страны, выступающими в роли судей децентрализованной общеевропейской системы, то под угрозой оказывается принцип верховенства закона уже на уровне Европейского союза", — пишет Фисикаро в исследовании на тему увязки выплат из бюджета ЕС с соблюдением принципа верховенства права.
