В 2020 году существенно выросло количества жалоб. К рассмотрению принято 510 заявок (для сравнения: в 2019 году – 360 заявок). По мере ухудшения экономической ситуации количество жалоб, подаваемых в Бюро по контролю за закупками, увеличивается. Сколько жалоб подано в этом году?

Корреляция действительно существует, но проекты Фонда восстановления и устойчивости для следующего программного периода еще не начались, а большая часть закупок в предыдущем программном периоде уже завершилась. Еще неизвестно, чем закончится этот год, поскольку некоторые проекты были перенесены на более поздние сроки, например, на конец года. Но существенных изменений нет. При этом нельзя сказать, что что-то изменилось в закупках из-за Covid-19, потому что повседневные процессы не остановились. Продолжаются инфраструктурные проекты, ведутся закупки.

Вы упомянули, что около 50% жалоб, поступающих в IUB ежегодно, можно считать обоснованными. Получается, что бизнесмены научились составлять более обоснованные претензии?

Компетенция компаний и юристов растет, но в целом процент не меняется с годами, около половины поступивших жалоб имеют под собой основание.

А что с оспариваемыми решениями IUB в суде? Каков процент побед?

Чуть более 10% наших решений обжалуются в суде, это небольшой процент от общего числа. В большинстве случаев при оценке результатов судебных разбирательств на протяжении многих лет наши решения остаются в силе. Статистика благоприятна для IUB.

Мы сами идентифицировали ряд проблемных зон, таких как решения о приостановке закупок, что мы активно обсуждаем с Министерством юстиции и представителями судебной системы. Решение IUB должно быть принято в течение одного месяца с момента обжалования. В время принятия решения мы руководствуемся фактами, доступными на тот момент. С другой стороны, для судебного решения нужен более длительный период, и он может оценить действия заказчика, которые уже имели место после решения IUB. Это одна из причин, почему в случае приостановки закупок, такая тенденция не очень хороша.

Для заказчиков и поставщиков очень важно "примерить туфли" друг друга, важна коммуникация. Как вы сейчас оцениваете коммуникацию между заказчиками и подрядчиками? Изменилось ли она с учетом последствий пандемии?

У нас более 1 500 зарегистрированных заказчиков с контрактами на сумму 3,3 миллиарда евро в год. Это довольно много, учитывая размер нашей экономики. И в массе своей заказчики неоднородны. Есть клиенты, у которых очень хорошие отношения с поставщиками – общаются с ними, понимают, что происходит на рынке. У этих компаний достаточно возможностей для управления этими процессами.

В одних случаях коммуникация улучшилась, в других – осталась на прежнем уровне. Аргумент – почему мы не можем или не хотим делать больше, немного печален, но у нас низкая компетентность, нет возможностей. Юридические знания – это только треть необходимого в процессе закупок, в основном это экономические, финансовые и рыночные, технические знания.

При таком подходе мы никогда не изменим ситуацию, поэтому мы пытаемся начать дискуссию об этом.

К сожалению, во многих случаях уровень коммуникации оставался низким. Но мы не можем требовать от всех заказчиков высокой компетентности в определенных областях. Например, в образовательном учреждении команда по закупкам может не иметь навыков в закупках строительных работ. И никогда не будет их иметь, в этом нет необходимости. Следовательно, нужно думать о централизованных решениях, возможно, это может быть одна структура в одном или нескольких муниципалитетах с соответствующей компетенцией. Об этом рано или поздно придется подумать, особенно если речь идет о крупных и сложных закупках. Потенциал эффективности очень высок. В Эстонии, например, 500 заказчиков, а суммы контрактов составляют около четырех миллиардов евро в год.

Компетентные заказчики – кто они?

В следующем году или чуть позже мы планируем внедрить инструмент оценки клиентов. Примеры хороших заказчиков – это Latvijas valsts meži, Latvijas Valsts ceļi, Latvenergo, Rail Baltica и т.д., многие муниципалитеты также показывают очень хорошие результаты. Однако в муниципалитетах, а также в учреждениях центрального управления могут быть самые разные уровни. В целом по отраслям с высоким уровнем централизации возможности заказчиков относительно хороши.

Вы упомянули, что из-за большого количества заказчиков рынок фрагментирован, часто преобладает краткосрочное мышление, которое может нанести ущерб конкуренции. Какой прогресс был достигнут в централизации тендеров и развитии стратегических закупок?

Централизация может обеспечить долгосрочную перспективу, но это не означает, что все произойдет само по себе. Это вопрос общей стратегии – мы делаем упор на то, как осуществляются закупки от стадии планирования до завершенных работ. Например, сейчас затраты на строительство растут из-за цен на металлы, удлиняющиеся цепочки поставок и так далее. И вопрос в том, действительно ли нам нужны материалы с такой длинной цепочкой поставок на стройплощадке. Материалы и решения, используемые при строительстве зданий, чтобы снизить влияние цен, следует рассчитывать на этапе проектирования. Когда проект готов, строитель его только реализует. Кроме того, самые большие затраты связаны не со строительством, а с эксплуатацией здания. Точно так же в закупки могут быть включены вопросы климата. В большинстве случаев в Латвии такой дальновидной политики нет.

Есть заказчики, которые исторически имели большую рыночную власть в определенной отрасли, например, Latvijas valsts meži, Latvenergo, Autotransporta direkcijа и другие. В этих областях централизация произошла естественным образом. Вопрос, что делать с другими. Если учреждению необходимо обновлять помещения не чаще раза в 20 лет, у него нет такого опыта. И в таких случаях, как правило, появляется краткосрочное мышление – если нужно реконструировать помещения, это делается без дальновидной стратегии.

Должен ли импульс для перспективной стратегии исходить от заказчика или это инициатива общественности?

Это как вопрос о курице и яйце – что появилось вначале. Вероятно, это должно произойти одновременно. В значительной степени задача государственного управления и политиков – указывать направление. Хороший пример – транспорт. Пару лет назад мы были убеждены, что как минимум 10 лет будем ездить с классическими двигателями внутреннего сгорания, но теперь и в Латвии на улицах Риги, не говоря уже о Европе, заметны электромобили. Будет ли мой следующий автомобиль дизельным? Возможно, но я уже в этом сомневаюсь. Это уже изменение мышления. Аналогичным образом может измениться ситуация в строительстве и закупке продовольствия для учебных заведений.

Европейский законодатель уже сделал свой выбор. Кроме того, готовность рынка меняется очень быстро, часто по месяцам, несмотря на цепочку поставок и нехватку полупроводников. Европа, благодаря спросу на электромобили для части публичных учреждений, вносит свой вклад в развитие и производство отрасли, делая электромобили более доступными для общества в целом. Здесь видны миссия и роль государственного управления. Обе стороны должны работать сообща, и тогда будет достигнут прогресс.

Настроение общества тоже очень важно. Если мы спросим людей, заботятся ли они об окружающей среде и климате, я думаю, что большинство ответит утвердительно. Готовы ли мы инвестировать наши частные деньги в достижение этих целей, ответы здесь будут разными.

Данные Европейской комиссии показывают, что в 2018 году 74% победителей государственных закупок Латвии были выбраны по принципу самой низкой цены, более того, в 2020 году была поставлена цель снизить значение критерия самой низкой цены при определении победителя государственных тендеров. Какие успехи достигнуты в этом вопросе, стоит ли оценивать претендентов по техническим параметрам?

Для нас это вызов – определить, когда есть смысл в экономической выгоде. Например, один завод производит молоко разных марок, при этом продукт продается в разных магазинах в разной упаковке по разным ценам. Качество товара во всех случаях одинаковое. Логично было бы купить самое дешевое, это нормальный подход. В таких госзакупках, когда указывается спецификация продукта, нет смысла углубляться во что-то еще.

Другой подход – закупаем, например, мониторы, определяем размеры, разрешение и т. д. И предлагается несколько эквивалентных мониторов, но с разным энергопотреблением. Есть возможность купить более дорогой монитор, который позволит сэкономить на электроэнергии и, в целом, обойдется дешевле. Это вопрос рентабельности и долгосрочности издержек.

Почему так важна экономическая жизнеспособность? Например, в Латвии не все так хорошо с инновациями. Это первый шаг к тому, чтобы предложить лучшие решения. Конечно, поставщик смотрит на технические параметры закупки и ищет варианты доставки самого дешевого продукта. Да, продукт будет хорошим, но поставщик не заинтересован в поиске более эффективных решений в долгосрочной перспективе. Через хозяйственную выгоду можно предоставлять нестандартные, индивидуальные, инновационные решения . Так мы можем развивать производство и инновации в Латвии, и экономить деньги заказчиков в долгосрочной перспективе. Такие решения нельзя изначально заложить в технический проект.

Например, строительный сектор подчеркнул, по крайней мере на словах, необходимость двигаться в сторону экономической эффективности, и часто ссылается на размер социальных взносов. Я должен разочаровать, потому что в постановлениях Европейского Союза и постановлениях судов сумма прошлых социальных отчислений не будет и впредь использоваться для определения экономической выгоды. Другой вопрос – размер компенсации, выплачиваемый во время действия договора, что может быть социальным критерием. И здесь будет важна вовлеченность и компетентность заказчика, нужно соблюдать условия договоров, в том числе и то, что происходит на объекте.

Поправки к Закону о государственных закупках (PIL), касающиеся определения оснований для исключения участников из тендеров, все еще обсуждаются. Но их принимаю , чтобы гарантировать, что только добросовестные участники смогут участвовать в государственных закупках...

Чиновники не формируют политику, их работа – готовить предложения, разъяснять их. Мы делаем свою работу. В свою очередь, власть и бремя принятия решений находятся в руках политиков. Глядя на систему, меня немного смущает подход. В ходе обсуждения этого законопроекта весной и летом было заявлено, что необходимо оценивать репутацию претендентов. Однако в то время не было предложено никаких критериев для ее оценки, хотя официальные лица предупреждали о такой проблеме. Да, сейчас есть предложение с критериями, но я вижу, что конечный результат может быть тем же вариантом, что и сейчас. Следовательно, дискуссия вовсе не о возможных улучшениях в регулировании, а о движении в сторону варианта ничего не делать в этом случае.

Часто это обосновывается тем, что якобы заказчики недостаточно компетентны, чтобы это оценить. В итоге мы попадаем в интересную ситуацию, если сравнивать с Литвой, Эстонией и другими странами Европейского Союза, где такое регулирование существует. Этот регламент не создается с нуля, а основан на директиве и примерах из других стран, в которых он работает. Неужели наши заказчики такие некомпетентные? Если это действительно так, то их компетенция должна быть повышена. Закупки никогда не будут легкой процедурой. Если мы ничего не можем изменить, это означает, что мы хотим оставаться на текущем уровне.

Поставщики, в свою очередь, опасаются, что некоторые участники рынка могли согрешить и, следовательно, ничего нельзя сделать, так как это сузит конкуренцию. Этим мы говорим, что хотим оставаться там, где мы есть. Но у нас есть отрасли с большой долей теневой экономики, например строительство.

Если законопроект меняется в результате обсуждений, не думаете ли вы, что он в итоге выйдет в первоначальном варианте? Какой будет результат, если будут одобрены текущие поправки к PIL?

Регулирование – это одна часть, возможно, самая маленькая часть всей системы. Очень часто приходится браться за регулирование, которое получило негативный резонанс. После первой реакции общества часто приходится менять и улучшать его. Однако в большинстве случаев оно универсально и открыто, так же как в ящике для инструментов любой инструмент можно использовать по прямому назначению, а можно и не по назначению. Часто это вопрос общего мышления и практики. Регулирование предоставляет заказчикам инструменты для достижения их цели. Конечно, чем сложнее инструмент, тем осторожнее его нужно использовать.

Цель в том, чтобы эти инструменты давали возможность честной конкуренции. Здесь нет концентрации на конкретной ситуации со строительным картелем – профессиональные проступки возможны в самых разных сферах. Хотим ли мы подписать контракт с ветеринарной службой, которая, как вдруг выяснилось, морила животных голодом? Это один из немногих примеров. И дело не в наказании, а в обеспечении равной конкуренции. Равная конкуренция может быть только между теми, кто играет на равных по общим правилам.

В этих поправках есть и другое. Большой вопрос – о регистре договоров, чтобы публично была доступна информация о заключенных соглашениях. Судя по текущему состоянию, законопроект достигнет поставленных целей. Об итогах пока рано судить, поскольку дискуссии еще продолжаются.

Налоговая задолженность – наиболее частая причина, по которой претенденты исключаются из участия в тендере. Нельзя ли таких участников "отловить" на начальном этапе? Так как сейчас участники тендера, уплатившие и не уплатившие налоги, получают одинаковую справку о том, что задолженности нет, следовательно, недобросовестные участники также попадают на тендер.

Регулирование правил исключения эволюционировало, учитывая реальность. Предприниматели очень быстро адаптируются, иногда это игра в кошки-мышки. По возможности, предприниматели пользуются этим. Регулировать уплату налогов непросто, и это не единичный платеж, который легко отследить.

Латвийская торгово-промышленная палата (LTRK) также обратила внимание на планируемую углубленную проверку субподрядчиков.

Если бы доля теневой экономики в нашем обществе была относительно небольшой, мы бы, вероятно, не обсуждали субподряд. Особенно много субподрядчиков на строительных объектах. Ограничивать их количество было бы экономически нецелесообразно. Может быть даже несколько уровней субподряда, и в результате большая часть денег за работу отдается субподрядчикам. Теперь законодатель должен решить, применять ли тот же стандарт, который относится к претендентам (об уплате налогов, соблюдении требований NILLTPFN и т. д.) к субподрядчикам.

Раньше количество субподрядчиков вообще не контролировалось, после чего был установлен порог в 20%. Это все еще отнимало время на бумажную волокиту, и это была настоящая административная нагрузка. Времена изменились, 4-5 лет назад порог сократили до 10%. Но пока есть порог, его относительно легко обойти. Например, к договору на 10 миллионов можно привлечь 10 субподрядчиков, у которых никто не проверяет, уплатили ли они налоги.

Далее стоит вопрос о целесообразности. В данном случае законодательный орган решил установить конкретные суммы, а не проценты. Такой подход тоже возможен. При таком подходе существует небольшой риск того, что заказчик может контролировать, кто работает на строительной площадке, но трудно определить, сколько фактически выполняет субподрядчик.

Генеральный подрядчик может заявить, что субподрядчик выполнит работы ниже пороговой суммы, и это не требует проверки. Но у нас уже была пара случаев с фондовыми проектами: после того, как договор был выполнен, оказалось, что большой объем работ выполнили субподрядчики. Контролирующие органы могут обнаружить это посредством уплаты налогов и благодаря другим инструментам.

И тогда получается, что заказчик в проектах фондов ЕС нарушил регулирование правил исключения, хотя со стороны заказчика не было осознанных действий или вины. Без вины виноват. И он получает финансовую коррекцию, которая влияет на его финансовое положение. Это важный вопрос, также как и меры против теневой экономики. Где то место, куда вколоть вилку, чтобы уравновесить интересы?!