В июне этого года Сейм в первом чтении внес в Закон "Об устройстве государственного управления" поправки, обязывающие всех занятых в госуправлении быть лояльными Латвийской Республике и Сатверсме. После летних каникул Сейм возвращается к рассмотрению законопроекта, предусматривающего, что за проявление нелояльности сотрудник госучреждения может быть уволен.
Инициатор внесения изменения в закон — Комиссия Сейма по национальной безопасности. Поводом для разработки законопроекта стало то, что 13 165 граждан подписались под коллективным обращением в парламент "Запретить прокремлевски настроенным лицам занимать должности в учреждениях государства и самоуправлений".
Портал lvportals.lv опубликовал материал о поправках к Закону "Об устройстве государственного управления", приведя различные мнения о законопроекте, а также указав на правовые риски. Портал Delfi пересказывает этот текст на русском языке.
Нелояльных можно уволить
На самом деле предъявление требования лояльности к госслужащих уже включено в целый ряд законов. Например, в Закон "Об образовании", Закон "О государственной гражданской службе", Закон "О Госконтроле", Закон "О торговле оружием" Закон "О Государственной пограничной службе" Однако на данный момент, говорится в аннотации, не существует общего положения, которое определяло бы, что каждый человек, занятый в государственном управлении, обязан быть лояльным Латвийской Республике и ее Конституции.
Поэтому предлагается дополнить Закон "О государственном управлением" 102-й статьем "Обязанность лояльности", гласящей:
- работник учреждения общественного лица (фактически — госучреждения) обязан быть лояльным Латвийской Республике и ее Конституции;
- лицу, работающему в учреждении публичного лица, запрещается выражать такое общественное мнение или осуществлять действия, направленные против территориальной неделимости, суверенитета и независимости демократического государства или конституционного строя;
- если работник в учреждении публичного лица выразил общественное мнение или совершил иные действия, явно свидетельствующие о его нелояльности Латвийской Республике и ее Конституции, или произвел положения части второй настоящей статьи, и дальнейшее трудоустройство его в соответствующем учреждении публичного лица может поставить под угрозу деятельность этого учреждения или интересы государства, то неисполнение обязанности лояльности или действия, совершенные в части второй настоящей статьи, рассматриваются как самостоятельное основание о прекращении трудовых отношений с любым таким работником и лицом, нанятым в рамках отношений государственной службы.
Указанная статья также предусматривает регулирование порядка прекращения трудовых отношений в случае выявления нарушения обязанности соблюдать лояльность.
В странах Европы — общие запреты
В большинстве европейских стран существуют определенные нормы, которые предусматривают обязанность проявлять лояльность по отношению к государству, его конституционному порядку, заявил юрисконсульт Юридического управления Сейма Эдвинс Дановскис. Но есть нюансы. По информации Европейского парламентского центра исследований и документации, в некоторых из этих стран упомянутое обязательство распространяется на чиновников, а в некоторых — на всех сотрудников государственного управления, включая технических работников.
Аналогичным образом, в большинстве стран невыполнение обязанности соблюдать лояльность может стать основанием для увольнения. "Например, в Австрии запрещена любая деятельность, вдохновленная национал-социалистической идеологией, в некоторых странах запрещено осуществлять деятельность, деградирующую престиж государственной службы. Запрещено использовать должность для какой-либо пропаганды, выражать любое мнение за или против какой-либо партии. Установлено, что при выражении общественного мнения, не связанного с трудовыми обязанностями, государственный служащий должен уважать интересы репутации государственной службы. Запрещено публично выражать свои политические взгляды", — такова позиция Юридического бюро Сейма.
Также в европейских странах, в том числе в Латвии, запрещено разжигание расовой, национальной и религиозной ненависти. В Эстонии закон запрещает прославление военных преступлений и геноцида, а обязанность быть лояльным государству определена в конституции для всех граждан. В Литве установлена общая обязаннность для граждан быть лояльными к государству. "Если эта обязанность не соблюдается, то обычно достаточно общих норм, предусматривающих дисциплинарную ответственность, и в зависимости от допущенного нарушения решается, применять ли и какое дисциплинарное взыскание", — пояснил представитель Юридического бюро.
Но ни в одной из упомянутых стран не существует предусмотренного в законопроекте в настоящее время 2-й частью 102-й статьи запрета, выражать общественное мнение или осуществлять действия, направленные против территориальная неделимости, суверенитета и независимости другой демократической страны или конституционного строя. В ряде случаев особо подчеркивалось, что такая норма может существенно ограничить свободу слова.
Особая геополитическая ситуация
Сама по себе народная инициатива "Запретить прокремлевски настроенным лицам занимать должности в учреждениях государства и самоуправлений" стала реакцией на военное вторжение России в Украину. И сейчас некоторые депутаты Сейма объясняют намеренение ужесточить законодательство геополитической ситуацией. "Призываю комиссию учесть, что во многих странах еще только постепенно закручивается колесо в отношении новых обстоятельств и во многих местах регулирование в связи с преступлениями росссийского импереализма, его прославлением, и особенно популяризацией коммунистической идеологии отстает", — считает глава Комиссии Сейма по нацбезопасности Янис Домбрава (Национальное объединение).
"Нужно понимать, что мы находимся в совершенно иной ситуации, чем Швеция или Австрия. В Швеции или Австрии так не манипулируют значительной частью общества. Мы видим и знаем, что Россия сейчас использует социальные сети, спонсируя и целенаправленно оказывая влияние на мнение в соседних странах, чтобы получить для себя преимущества и выгоды. В настоящий момент, когда существует такая геополитическая ситуация и такой сосед, который целенаправленно манипулирует и использует это в своей гибридной войне и пропаганде, нам приходится быть гораздо строже", — считает депутат Андрис Кулбергс ("Объединенный список").
Неясность с определением лояльности
Конституционный суд признал, что лояльность — это открытое правовое понятие (общее положение), которое правоприменитель наполняет индивидуальным содержанием в каждом конкретном случае.
Именно понимание и применение понятия лояльности в конкретных ситуациях в настоящее время является одним из наиболее спорных вопросов при обсуждении поправок к Закону "Об устройстве государственного управления".
На заседании ответственной Комиссии Сейма по государственному управлению и делам самоуправлений ряд депутатов указали, что необходимо
дать разъяснение упомянутого понятия в аннотации к законопроекту или поручить, например, Государственной канцелярии разработать методические указания по применению нормы. Старший советник по юридическим вопросам Юридического бюро Сейма Эдвинс Дановскис отметил, что "в таких случаях подходящим инструментом является доклад докладчика комиссии на заседании Сейма о мнении комиссии, особенно если это подготовленная комиссией редакционная статья, разъясняющая, о чем думает комиссия. Это практика, которая применяется время от времени, и такие пояснительные отчеты в дальнейшем используются при толковании правовых положений".
Нарушения уже выявлены
Как сообщила представитель Департамента политики государственного управления Государственной канцелярии Кристине Стоне, в ходе проверки министерств и подведомственных им учреждений (всего 68) в 12 из них выявлены нарушения лояльности. В основном нарушения связаны
с высказываниями сотрудников в социальных сетях, которые фиксировались самими учреждениями или Службой государственной безопасности (СГБ), затем информируя учреждения. "В основном они были выявлены в рамках дисциплинарного производства и закончились выговором. Также применяются такие наказания, как замечания, выговоры, а также увольнение с должности", — сообщил представитель Госканцелярии.
Включение критерия лояльности в Закон "Об устройстве государственного управления" не заменяет уже установленные Уголовным законом наказания, которые применимы и уже применяются за противодействие интересам латвийского государства. Однако СГБ считает, что внесение поправок — это "хороший шаг", который станет дополнительным инструментом для работодателей. По мнению СГБ, помянутые поправки позволят применять более мягкое наказание за менее существенные нарушения лояльности, чем предусмотрено в Уголовном законе.
Правовые риски
В то же время, если несоблюдение обязанности проявлять лояльность рассмативать как самостоятельное основание для прекращения трудовых отношений с любым работником публичного (государственного) учреждения, то реализация соответствующей нормы может вызвать серьезные правовые проблемы.
Как отметила судья Суда ЕС Инета Зиемеле, авторы аннотации к законопроекту недостаточно углубились в выводы Конституционного суда и недостаточно оценили его соответствие Европейской конвенции о правах человека и основных свобод. В аннотации не оцениваются неблагоприятные последствия, которые произойдут с человеком из-за ограничения его основных прав, по сравнению с пользой, которую получит общество в целом от этого ограничения.
В свою очередь, омбудсмен Юрис Янсонс в письме Комиссии Сейма по делам госуправления и самоуправлений призвал исключить из законопроекта часть 2-ю часть 102-й статьи, в которой говорится не только о Латвии, но и о других странах. Речь идет о норме, которая гласит, что лицу, работающему в учреждении публичного лица, запрещается выражать такое общественное мнение или осуществлять действия, направленные против территориальной неделимости, суверенитета и независимости демократического государства или конституционного строя.
По мнению омбудсмена, это чрезмерно расширяет случаи потенциального применения нормы, в том числе увеличивает вероятность ее применения вопреки цели принятия, а также создает риски соразмерности такого ограничения. "Однако норма может создать неясность как относительно того, какие страны соответствуют этим критериям в конкретный момент, так и относительно того, какое мнение считается недопустимым в контексте этой нормы. К тому же все это необходимо рассматривать вместе с обстоятельством, что право человека на свободу слова может быть ограничено и он может потерять свою должность", — подчеркнул Янсонс.
Неясно, например, будет ли активная поддержка в социальных сетях независимости Каталонии основанием для прекращения трудовых отношений в госучреждении, может ли такой человек в будущем занять должность в государственном управлении, задался вопросом омбудсмен.
По мнению Янсонса, и без 2-й части 102-й статьи предложенная редакция законопроекта достигнет цели.
Учитывая, что поправки могут существенно затрагивают многие тысячи работников государственного управления, Сейм должен скрупулезно оценивать каждую норму законопроекта, как с точки зрения содержания, так и с учетом правового механизма практического применения, подчеркнула Инета Зиемеле.
Впереди — еще второе и третье чтение законопроекта в Сейме.