Когда в 2015 году в Европу хлынул поток беженцев, некоторые страны ЕС ввели контроль на своих границах. Его срок продлевается каждые полгода. По мнению экспертов, это незаконно, пишет Deutsche Welle.
В пределах Шенгенской зоны люди и товары могут свободно перемещаться через границы. Соглашение между 26 странами Шенгена, в число которых входит большинство стран Европейского Союза, направлено на благо экономики и граждан. Вообще же в мире практика открытых границ между странами не очень распространена.
То, когда и как страна Шенгенской зоны может вновь ввести временный контроль на своих границах, определяют четкие правила. До недавнего времени это случалось редко, в основном в случае заранее намеченных мероприятий, таких как спортивные соревнования или политические конференции: Португалия, например, осуществляла пограничный контроль во время саммита НАТО в Лиссабоне, а Дания - во время климатической конференции в Копенгагене. Проверки такого рода обычно длятся всего несколько дней и запланированы загодя.
В шести странах контроль был восстановлен на долгий срок
Но с сентября 2015 года "некоторые страны используют все юридические возможности Шенгенского кодекса для расширения пограничного контроля", говорит эксперт по миграции Ив Паскуо, старший советник Брюссельского аналитического центра European Policy Centre (EPC). По его словам, раньше такого никогда не случалось.
Австрия, Германия, Словения и Венгрия ввели контроль осенью 2015 года в связи со "значительным притоком лиц, ищущих международной защиты". Это был первый случай, когда миграция была указана причиной для пограничного контроля.
Вскоре после этого шесть членов Шенгенской зоны начали внедрять контроль на более длительные периоды времени. В качестве причины Австрия, Германия, Дания, Швеция и Норвегия назвали миграцию. Шестая страна, Франция, впервые восстановила пограничный контроль в ноябре 2015 года, после терактов в Париже, сославшись на террористические угрозы. Сегодня, четыре года спустя, меры контроля все еще действуют во всех этих шести странах, которые вновь и вновь продлевают их: 12 ноября 2019 года срок контроля был продлен еще на полгода.
"С 2015 по 2017 год для такого контроля существовала правовая основа, - говорит Ив Паскуо, защитивший докторскую диссертацию в области миграционного законодательства ЕС, - но с тех пор для этого больше нет достаточных оснований". Правовой основой для осуществления контроля в течение более чем двух месяцев является статья 29-я Шенгенского пограничного кодекса. Она задумана для тех случаев, когда "общее функционирование зоны без внутреннего пограничного контроля находится под угрозой в связи с сохраняющимися серьезными недостатками во внешнем пограничном контроле".
Правила Шенгена позволяют проводить проверки в течение не более двух лет
Это правило предусмотрено как крайняя мера для тех случаев, когда страна, находящаяся на краю Шенгенской зоны, не может защитить свои внешние границы и тем самым серьезно угрожает другим странам-участницам. Оно позволяет вводить контроль на срок до шести месяцев с продлением "максимум три раза на дополнительный максимальный период в шесть месяцев". В результате общая максимальная продолжительность составляет два года. В настоящее время эти механизмы контроля используются уже около четырех лет.
Это не обязательно означает, что полиция проверяет паспорта всех, кто пересекает границу. Германия, например, ведет наблюдение только за некоторыми пограничными переходами в Австрию и обратно и более интенсивно проводит выборочную проверку личных документов в приграничных районах. В 2017 году правительство Швеции прекратило систематическую проверку всех путешественников на датско-шведской границе и перешло на выборочные проверки и автоматизированные системы наблюдения.
Для погранконтроля необходима рекомендация Совета ЕС
Для тех случаев, когда член ЕС желает применить статью 29, существует определенная процедура: государство просит учреждения ЕС рекомендовать меры пограничного контроля. Затем Совет Европейского Союза, состоящий из министров стран ЕС, издает эту рекомендацию, и государства-члены следуют ей. 12 мая 2016 года Совет ЕС рекомендовал Австрии, Германии, Дании, Норвегии и Швеции продлить срок действия их мер контроля на шесть месяцев.
Причиной этому послужило то, что на внешних границах Греции были обнаружены недостатки в обеспечении безопасности границ. Афинам был предложен перечень мер по улучшению ситуации. В течение следующих нескольких месяцев Совет ЕС продлил срок действия своих рекомендаций, касающихся пограничного контроля, до ноября 2017 года, когда был достигнут максимальный общий срок, предусмотренный действующим законодательством.
Погранконтроль - вопрос политический
С тех пор все пять стран продолжали осуществлять пограничный контроль, указывая на "ситуацию в Европе в области безопасности и угрозы, создаваемые продолжающимися мощными вторичными перемещениями". Франция никогда не получала от Совета ЕС никаких рекомендаций, но также продолжала осуществлять пограничный контроль, ссылаясь на "постоянную террористическую угрозу".
"Сейчас мы находимся в чисто политической, а не правовой и не основанной на фактах ситуации, - говорит Ив Паскуо. - Либо должна быть дана надлежащая правовая оценка текущей ситуации, либо правила должны быть изменены".
Отвечая на вопрос, являются ли нынешние пограничные проверки законными, Еврокомиссия сослалась на статьи 25 и 26 Шенгенского пограничного кодекса, но не пояснила, как они применяются к нынешней ситуации. Эти две статьи представляют собой базовую основу для введения погранконтроля: только в исключительных обстоятельствах, на срок до 30 дней, с возможностью продления до 6 месяцев, если только не возникает ситуация в соответствии со статьей 29.
Германия стала первой страной, которая 13 сентября 2015 года возобновила проверку на границе, и с 2006 года пограничный контроль в ней проводился наибольшее количество дней из всех стран Шенгенской зоны. Министерство внутренних дел в Берлине, ответственное за пограничный контроль на границах Германии, сообщило DW: "Предписания Шенгенского пограничного кодекса в отношении сроков, с точки зрения Федерального министерства внутренних дел, касаются каждого отдельного распоряжения о временном восстановлении внутреннего пограничного контроля". Это должно означать, что с каждым полугодовым продлением сроки, установленные в шенгенском законодательстве, должны сбрасываться.
Европейский парламент не согласен с такой интерпретацией. "Мы считаем, что речь идет о политическом, а не о юридическом решении, - говорит Таня Фаён, депутат Европарламента, которая подготовила доклад с изложением позиции парламента по вопросам пограничного контроля. - Существует абсолютный верхний предел в два года, который может быть превышен только в том случае, если будут выявлены недостатки, представляющие угрозу для всей Шенгенской зоны. Эти условия в настоящее время не выполняются, и срок, установленный в статье 29-й, истек".
Погранконтроль стал идеологическим вопросом
В мае 2018 года Европарламент официально осудил меры погранконтроля. Таня Фаён считает, что они стали идеологическим вопросом: "В прошлом любое введение пограничного контроля было связано с конкретными мерами, которые должны были быть приняты для облегчения ситуации. Теперь мы можем проверить каждого, кто пересекает границу, но контроль все еще осуществляется". В парламенте сложилось впечатление, что Еврокомиссия не хочет привлекать государства-члены к ответственности. "Изменение статус-кво не в интересах Германии, Франции или Еврокомиссии, поскольку они могут делать то, что хотят, и Еврокомиссия не обязана принимать против них никаких мер", - говорит евродепутат от Словении.
ФРГ ссылается на незаконный въезд и непрекращающуюся миграцию
Министерство внутренних дел Германии сообщило DW, что погранконтроль осуществляется по "соображениям миграционной политики и безопасности". В МВД отмечают "все еще слишком большое" число несанкционированных въездов, а также контрабандистов, обнаруженных на германо-австрийской границе, количество ходатайств о предоставлении убежища и "значительный миграционный потенциал на восточном средиземноморском маршруте".
Между тем, согласно статистике преступности за последние годы и сообщениям полиции, многие из этих показателей в настоящее время упали до уровня ниже 2014 года.
С 2015 года был принят ряд мер по укреплению внешних границ Европы: в 2016 году служба Frontex была значительно расширена и стала Европейской службой пограничной и береговой охраны, ЕС и Турция подписали соглашение о снижении давления на Грецию, а на шенгенских границах были созданы более интеллектуальные информационные системы и прочие механизмы.
Все это привело к значительному сокращению количества людей, пересекающих внешние границы Европы. Так, в 2018 году на маршруте через восточное Средиземноморье было зарегистрировано 56 561 незаконное пересечение границы, в связи с чем Берлин выразил беспокойство. Между тем это значительно меньше пикового значения в 800 000 и скорее соответствует уровню 2011 года.
Вопрос о том, оправдывает ли нынешняя ситуация продолжение контроля на внутренних границах, является предметом политических дебатов. Учитывая проблемы последних лет, планируется пересмотреть Шенгенские положения. В сентябре 2017 года Еврокомиссия предложила внести поправку в Шенгенский пограничный кодекс, предусматривающую увеличение максимально возможной продолжительности проверок до трех лет. Европарламент, со своей стороны, хочет ужесточить существующие правила, с тем чтобы абсолютный максимум составлял один год, а любое продление мандата сверх шести месяцев потребовало бы оценки со стороны Еврокомиссии.
На данный момент, похоже, позиции непримиримы. По словам Тани Фаён, переговоры зашли в тупик. "Будущее Шенгенской зоны мрачно", - пессимистически оценивает она ситуацию.