Во вторник, 9 января, в Брюсселе состоялась встреча главы Еврокомиссии Жана-Клода Юнкера и премьер-министра Польши Матеуша Моравецкого. Предполагается, что исход этих переговоров покажет, сможет ли самая крупная страна Восточной Европы остаться полноправным участником Евросоюза. В тот же день польский президент Анджей Дуда по просьбе нового премьера отправил в отставку восемь министров. Это стало первой и самой крупной кадровой перестановкой в Польше с тех пор, как осенью 2015 года к власти пришли представители национально-консервативных сил. Польша надеется, что это решение приведет к окончанию противостояния с ЕС.
Нащупали дно
Польша стала "проблемным ребенком" для Евросоюза в 2015 году, когда после выборов к власти в стране пришла национально-консервативная партия "Право и справедливость". За два года новое правительство попыталось продвинуть сразу несколько инициатив, не соответствующих духу Евросоюза: ограничить независимость государственных СМИ, ужесточить запрет абортов, подчинить судебную систему правящим политикам. При этом Польша, как и другие страны Вышеградской группы, категорически отказывается размещать на своей территории беженцев, прибывающих в Европу из Северной Африки и Ближнего Востока, и не поддерживает стремление Брюсселя к дальнейшей евроинтеграции.
Еврокомиссия и Европарламент неоднократно указывали Варшаве на недопустимость подобной политики. И, наконец, Евросоюз перешел от слов к делу: 7 декабря Еврокомиссия подала в Суд ЕС иск против Польши, Венгрии и Чехии за их отказ участвовать в программе перераспределения беженцев. А уже 20 декабря Еврокомиссия приняла решение запустить против Варшавы процедуру в рамках статьи 7 Договора о Европейском союзе, позволяющей отобрать право голоса у страны, не уважающей общие ценности ЕС. Это первый подобный случай в истории международной организации.
Поводом для начала беспрецедентной "карательной операции" стала судебная реформа, которую польский Сенат утвердил в июле прошлого года. Ее суть — передать судебную власть в подчинение правящему большинству парламента, то есть партии "Право и справедливость". Парламенту будет позволено выбирать членов Национального судебного совета (конституционного органа, который гарантирует независимость судов), а министр юстиции сможет назначать судей окружных и апелляционных судов без согласования с представителями судебных органов.
Польские правящие круги объясняют необходимость реформы желанием бороться с неэффективностью и коррупцией в судебной системе. В Брюсселе с такими методами в корне не согласны. "Каждый гражданин государства-члена ЕС имеет право на независимое правосудие. Так устроен Европейский союз. Сила ЕС в равенстве каждого перед законом", — заявил первый вице-президент Еврокомиссии Франс Тиммерманс.
Руководство Еврокомиссии дало Польше три месяца на устранение законодательного брака. Если Варшава не пойдет на уступки, Брюссель угрожает лишить ее права голоса.
Ядерная опция
"Процедура статьи 7", названная по номеру статьи Договора о Европейском союзе, в которой она прописана, используется впервые. В мировых СМИ ее окрестили "ядерной опцией". Ранее свое "фи" странам, нарушающим общеевропейские каноны, можно было высказывать лишь в мягкой форме. Например, когда в 2000 году в правительство Австрии вошли представители крайне правой партии, другие государства ЕС некоторое время применяли дипломатический бойкот — не участвовали во встречах с представителями Австрии. "Однако это было индивидуальное решение каждого государства, а не официальные санкции", — пояснил DELFI юридический советник фракции "Зеленые"/Европейский свободный альянс" в Европарламенте Алексей Димитров.
Сама процедура состоит из двух этапов. На первом (который и был запущен Еврокомиссией в конце декабря) является декларативной — на основании предложения ЕК, Европарламента или 1/3 государств Совет ЕС на уровне министров большинством в 4/5 государств может решить, что в государстве ЕС имеется явный риск серьезного нарушения основных ценностей ЕС. Под "основными ценностями" подразумеваются уважение человеческого достоинства, свобода, демократия, равенство, верховенство закона и права человека, включая права лиц, принадлежащих к меньшинствам. Совет может одновременно дать рекомендации соответствующему государству, чтобы риск не воплотился в реальность.
Если же государство не внемлет рекомендациям, тогда запускается второй этап процедуры, состоящая непосредственно из санкций. На основании предложения ЕК или 1/3 государств ЕС Европейский Совет (на уровне глав государств и правительств) может решить, что существует серьезное и постоянное нарушение основных ценностей ЕС (само государство, которое обсуждается, не принимает участия в голосовании). Важно: эта позиция должна быть поддержана единогласно! Если консенсус есть, то Совет ЕС квалифицированным большинством принимает решение о санкциях — например, о замораживании средств из еврофондов или лишении права голоса в Совете ЕС.
Кто на очереди?
По словам Димитрова, на сегодняшний день есть все основные предпосылки, что Брюссель пойдет до конца. "Еврокомиссия настроена решительно — иначе она не запустила бы эту процедуру впервые в истории. Вопрос в том, будут ли готовы другие государства ЕС поддержать предложение Еврокомиссии. Некоторые страны, например, Венгрия или Румыния, могут решить, что следующий раз на обсуждение могут поставить реформы у них, поэтому результат голосования сложно предсказать", — отмечает эксперт.
Венгрия в лице премьер-министр Виктора Орбана уже пообещала Варшаве, что заблокирует любое решение Евросоюза о применении санкций против Польши. Сама Венгрия, как сообщал DELFI, также вызывает немало нареканий со стороны ЕС. Партия Fidesz Виктора Орбана, получив на выборах конституционное большинство, в 2010-2013 гг. переписала конституцию и начала системно закручивать гайки — подчинять СМИ контролю государства, вмешиваться в деятельность судебной власти, преследовать НПО. На уровне ЕС тогда также звучали предложения инициировать против Будапешта "процедуру седьмой статьи". Но Виктору Орбану помогло стечение обстоятельств. Во-первых, правительство Венгрии, в отличие от Польши, охотнее шло на диалог с Брюсселем, что уменьшало возможности для запуска санкций. Во-вторых, правящая в Венгрии партия Fidesz является членом Европейской народной партии, к которой принадлежит и президент Еврокомиссии, и самая большая фракция в Европарламенте. Начинать болезненную процедуру против союзников всегда тяжелее. А вот правящая в Польше партия "Право и справедливость" является частью блока консерваторов и реформистов, которые не столь влиятельны на европейском уровне.
Впрочем, как отмечает Алексей Димитров, ситуация в Венгрии остается в центре внимания органов ЕС: "В мае прошлого года Европарламент принял решение провести специальный анализ ситуации. Если по итогам этого анализа депутаты придут к выводу, что серьезный риск для ценностей существует и там, то Европарламент также может запустить процедуру статьи 7 для Венгрии. Предварительно голосование по этому вопросу назначено на сентябрь этого года".
Исключить нельзя, наказать рублем можно
В уставе Евросоюза не предусмотрено возможности полностью исключить страну из состава организации. Из Евросоюза можно уйти только по собственной воле, как сейчас собирается сделать Великобритания. Тем не менее, перспектива лишиться права голоса — это очень болезненное наказание.
"Ситуация с Польшей и Венгрией довольно явно продемонстрировала, что членство в ЕС автоматически не означает, что государства уважают основные ценности Союза", — говорит Димитров. В связи с этим, звучат различные предложения, как наладить мониторинг ситуации в тех сферах, которые формально не входят в компетенцию ЕС. Например, Европарламент предложил создать постоянную панель экспертов, которая бы ежегодно оценивала ситуацию в сфере демократии, верховенства закона и прав человека в каждом государстве ЕС. Однако некоторые из опубликованных предложений потребовали бы изменений в учредительных договорах ЕС, что вряд ли возможно в данный момент, говорит юрист Европарламента.
Более реалистичный сценарий — увязка получения средств их еврофондов с уважением основных ценностей. Скорее всего, Еврокомиссия предложит нечто подобное, когда весной этого года представит свои предложения по долгосрочному бюджету ЕС после 2021 года. Глава Еврокомиссии Жан-Клод Юнкер уже заявил, что страны, не желающие проявлять солидарность в размещении беженцев, могут потерять часть еврофинансирования. Не исключено, что список критериев расширят, включив в него и необходимость соблюдать "основные ценности". Польша в период 2014-2020 гг. должна получить из фондов ЕС 86 млрд. евро.
Игра ва-банк
Впрочем, польские власти пока демонстрирует оптимизм и готовность отстаивать свою позицию до конца. В конце прошлого года в стране поменялся премьер-министр — на место Беаты Шидло, при власти которой были проведены неприемлемые для Брюсселя реформы, был назначен Матеуш Моравецкий. Новый глава правительства, по ряду признаков, не намерен менять прежний курс. В начале января он еще раз заявил, что его страна не будет принимать беженцев из стран Северной Африки и Ближнего Востока, а, учитывая поддержку Венгрии, Польше не нужно бояться санкций. Тем не менее, непосредственно перед поездкой в Брюссель Моравецкий анонсировал кадровые изменения в своем Кабинете. Внимание СМИ и европейских бюрократов будет приковано к должности министра иностранных дел, которому отводится ключевая роль в дальнейших переговорах с ЕС.