Михаил Хазан. Мифы и реальность о прогрессивном подоходном налоге  (52)

Запланированная прогрессивность — это также одно из важнейших концептуальных изменений в правительственном варианте реформы по сравнению с предыдущей версией, которая пользовалась поддержкой тех же критиков. По сравнению с прежним планом, предложенный вариант финансово невыгоден работникам, у которых брутто-доходы с работы по найму будут превышать 55 000 евро в год (в среднем – 4583 евро в месяц). Если сравнить с нынешней ситуацией, реальные потери в результате ощутят те, кто зарабатывает более 70 000 евро (около 6000 евро в месяц). Это сравнительно небольшая, но влиятельная группа. Нельзя исключать, что за критикой прогрессивности стояли материальные интересы этой группы (или хотя бы ее части).

В публичном пространстве мы слышали другие аргументы. Например, (1) с прогрессивностью надо подождать, пока укрепится латвийский средний класс; (2) не надо наказывать налогоплательщиков, которые и так честно показывают свои большие зарплаты, а то ведь они (честные) могут и в тень уйти; (3) Еврокомиссия, Всемирный банк и OECD, рекомендовавшие ввести прогрессивную шкалу ПНН, не понимают латвийскую специфику; (4) в Эстонии ставка ПНН — 20% для всех, поэтому более высокие ставки в Латвии поставят под угрозу нашу конкурентоспособность в "верхней части" рынка труда.

В этой статье я покажу, что предложенный вариант прогрессивности в международном контексте смотрится очень "мягко" и не угрожает среднему классу. Прогрессивность — не наказание для успешных, а общепринятый, проверенный временем инструмент перераспределения благ в рыночной экономике. Третий из аргумент против прогрессивности ("мы и сами умные") трудно воспринимать всерьез. Он слишком универсален, да и среди латвийских экспертов есть сторонники прогрессивности. Что касается Эстонии, то она собирает примерно на 5% от ВВП больше налогов по сравнению с Латвией (правда, не за счет ПНН) — см. OECD Revenue Statistics 2016. Если бы нам это удавалось, и в бюджете хватало бы денег на адекватное решение проблем, важных для общества, быть может, с прогрессивностью еще можно было бы подождать…

Для международных сравнений я буду использовать группу из 35 стран Организации по экономическому сотрудничеству и развитию (OECD), куда Латвию приняли в 2016 году. Помимо 22 стран ЕС, в OECD входят Швейцария, Норвегия, Исландия, США, Канада, Австралия, Новая Зеландия, Япония, Южная Корея, Турция, Израиль, Мексика и Чили. OECD позволяет сравнивать страны, которые достигли значительного экономического развития, но существенно отличаются между собой и по уровню доходов населения, и по социальным нормам.

Чтобы сосредоточиться на прогрессивном ПНН, в примерах я буду использовать незамужних/неженатых работников без детей-иждивенцев. В этом случае эффект ставок ПНН меньше "затемняют" другие инструменты налоговой политики. Я также не буду рассматривать социальные взносы работников и работодателей. Их увеличение на 0,5% для каждой из сторон в контексте реформы не связано с прогрессивностью. Тем более, что даже после повышения ставка взносов для работников (11%) по международным стандартам остается невысокой.

С одной стороны, как доказал положительный фискальный эффект "налога солидарности", это принесет дополнительные доходы в бюджет и поможет компенсировать потери бюджета от других мероприятий реформы. С другой стороны, это сузит разрыв между богатыми и малоимущими, тем самым способствуя достижению одной из целей реформы — общему уменьшению неравенства доходов.

В 1-й таблице страны OECD поделены на группы, которые по возможности однородны в плане среднего уровня нетто-зарплат (по паритету покупательной способности, 1-я колонка таблицы) и по уровню неравенства населения (2-я колонка). В каждой группе — от трех до пяти стран (в 3-й группе — две), а Латвия и Мексика выделены отдельно. И группы, и страны в рамках групп размещены по средней зарплате (в порядке убывания).

Хотя в рамках групп страны похожи по средней зарплате и уровню неравенства населения, бремя ПНН для среднего работника в каждой группе варьируется в довольно широком интервале (3-я колонка). Средний по OECD уровень ПНН в 2016 году составил 16,4%, и почти в каждой группе стран "с высокими зарплатами" (1-я, 2-я, 4-я,5-я,6-я) есть страны, где он заметно ниже среднего по OECD, и страны, где он заметно выше среднего. В оставшейся группе "высоких зарплат" (Дания и Исландия) бремя ПНН для среднего работника очень высоко. Зато в странах, где покупательская способность средней зарплаты ниже 70% от средней по OECD, бремя ПНН для среднего работника не превышает средний уровень по OECD. Латвия с 17,9% в 2016 году была исключением, но после реформы этот показатель упадет до 16,5%.

Хочу обратить внимание на значительный разброс средних уровней ПНН, так как в плане прогрессивности такого разнообразия не наблюдается (см. ниже).

Можно выделить две концепции прогрессивного ПНН.

Прогрессивность в интервале между средне-низкими и средне-высокими доходами (ее можно считать прогрессивностью для среднего класса) обычно характеризуют, сравнивая бремя ПНН (в процентах от брутто-зарплаты) для работников с зарплатами в размере 67% и 167% от среднего уровня данной страны (OECD 2017, Taxing Wages 2017). В среднем по OECD эта разница (для неженатых/незамужних работников без детей) в 2016 году составляла 10%, а в Латвии — 2%. После налоговой реформы этот показатель в Латвии достигнет 5% (таблица 1, 4-я колонка). Отличия между странами я прокомментирую чуть ниже. Этот вид прогрессивности можно реализовать и за счет прогрессивной шкалы ПНН, и за счет необлагаемого минимума, налоговых льгот и/или кредитов. На практике оба подхода обычно комбинируют.

Прогрессивности в отношении получателей высоких зарплат обычно добиваются прогрессивной шкалой ПНН. Такую прогрессивность можно охарактеризовать за счет:

Средний показатель разницы между самой высокой и самой низкой (не считая нулевой) ставкой ПНН в странах OECD в 2016 году был очень большим — 24 процентных пункта. В Латвии после рефомы он составит всего 11,4 пункта. Первый значимый скачок ставок ПНН (с небольшими исключениями — как минимум на 9 пунктов выше низшей ставки) чаще всего происходит, не достигая средней зарплаты в данной стране или немного ее превышая. В Латвии после реформы этот скачок произойдет, когда доходы превысят среднюю зарплату более, чем вчетверо. В общем, прогрессивность ставок ПНН в Латвии менее выражена и существенно затронет более узкую группу лиц, чем в других странах OECD.

Среди 35 стран OECD только три (Эстония, Чехия и Венгрия) не практикуют прогрессивный ПНН. У них есть хорошее "оправдание" — успешная собираемость других налогов. В 2015 году Эстония и Чехия собрали в виде налогов (в т.ч. социального) около 34% от ВВП (это совпадает со средним показателем OECD), а Венгрия — 39%. Напомню, что в Латвии этот показатель был 29% по данным OECD и 29,5% по данным Eurostat. У Чехии и Венгрии есть еще одно "оправдание" — низкий уровень неравенства доходов (см. 2-ю колонку таблицы 1).

Почти во всех странах с прогрессивным ПНН разница высшей и низшей ставок ПНН превышает 10 процентных пунктов, а в 26 случаях эта разница варьируется в пределах 20-45 пунктов (таблица 1, 5-я колонка). Исключения — Дания и Словакия (6 пунктов) и Исландия — (9 пунктов). Для этих стран характерен низкий уровень неравенства (коэффициент Джини — около 25) и хорошая собираемость налогов (32% от ВВП в Словакии, 37% — в Исландии, 46% — в Дании). Характерно, что среди стран с ярко выраженной прогрессивностью присутствуют и те, что не слишком отличаются от Латвии по уровню жизни, — Португалия, Чили, Словения, Мексика и Турция (разброс ставок ПНН — 42, 36, 34, 30 и 20 пунктов соответственно). По ВВП на душу населения в 2016 году Словения и Португалия опережали Латвию на 27% и 18%, а Турция, Чили и Мексика отставали на 5%, 9% и 28% соответственно.

Детальный анализ показывает, что уровень зарплат, при котором "включается" серьезная прогрессивность (ставка ПНН превышает среднюю хотя бы на 9 процентных пунктов) в 19 случаях не превышает среднюю зарплату в данной стране (в т.ч. в 11 случаях не превышает 75% от средней зарплаты), а в 7% случаях превышает среднюю зарплату менее, чем на 25%, и в двух — менее, чем на 50%. В Польше этот порог — чуть выше двух средних окладов. Только в двух странах порог прогрессивности сравним с латвийскими 55 000 евро (сейчас это в пять с лишним раз превышает среднюю зарплату, к 2020 году — в четыре с лишним раза). Это Чили и Словакия (более 4 и более 6 средних зарплат соответственно). Для Словакии, с ее низким неравенством и приличной собираемостью налогов, этого, видимо, достаточно. A вот в Чили неравенство просто зашкаливает (коэффициент Джини — 45), а налоги составляют лишь 21% от ВВП, так что, возможно, есть основания для понижения порога прогрессивности.

Итак, прогрессивность ПНН среди стран OECD – явление почти универсальное. К тому же, серьезная прогрессивность обычно начинается ниже или чуть выше средней зарплаты.

Возвращаясь к прогрессивности для среднего класса (4-я колонка таблицы 1), стоит отметить, что разница бремени ПНН для уровня зарплат 167% и 67% от средней лишь в редких случаях существенно меньше 10 процентных пунктов (средний показатель OECD). Эти исключения — Япония (6,5 пунктов), Польша (1,5 пункта), Чили (1 пункт) и Словакия (6 пунктов). Можно сказать, что в этих странах серьезная прогрессивность для богатых комбинируется с довольно щадящей прогрессивностью ПНН для среднего класса.

При этом в других странах, где уровень благосостояния и зарплат плюс-минус близок к Латвии (Португалия, Словения, Турция, Мексика), и для среднего класса применяется существенно прогрессивный ПНН (разница бремени ПНН — от 8 до 13 процентных пунктов).

Для ответа на вопрос используем два примера: Юрис-70К зарабатывает 70 000 евро в год, а Андрис-90К — 90 000. Судя по данным прошлых лет, примерно такими могут быть медианная и средняя зарплаты нашей целевой группы (с зарплатой выше 55 000 евро в год). Установим для каждой страны OECD сумму в национальной валюте, которая эквивалентна 70 000 евро в Латвии по покупательской способности, и сравним со средней зарплатой. Похожее упражнение выполним и с 90 000 евро. Результаты показывают, что в странах с покупательской способностью средней зарплаты выше средней по OECD (таблица 1, 1-5-я группы) Юрис-70К зарабатывал бы от 2,2 до 3,7 средних зарплат, а Андрис-90К — от 2,9 до 4,8 средних зарплат. То есть они состоятельны не только по латвийским стандартам, но и по стандартам богатейших стран мира. Еще богаче Юрис и Андрис были бы в остальных странах OECD. Там Юрис получал бы от 4 до 6,4 средних зарплат (в Мексике — около 10), Андрис — от 5,2 до 8,2 (в Мексике — около 13).

Итак, история о потенциальных жертвах прогрессивного ППН в Латвии — это история не о среднем классе, а о реально состоятельных людях.

Установим для каждой страны OECD сумму в национальной валюте, которая эквивалентна 55 000, 70 000 и 90 000 евро в Латвии по покупательской способности. Обозначим их как N55, N70 и N90. В странах, где ставка ПНН зависит не от брутто-доходов, а от облагаемых доходов, используем эквиваленты облагаемого (в Латвии после реформы) уровня доходов - 49 225, 64 225 un 84 225 EUR, сохранив обозначения N55, N70 и N90. Среднюю годовую зарплату работника (или соответствующий облагаемый доход) в 2016 году в каждой стране обозначим как AW. Используя информацию OECD (OECD 2017, Taxing Wages 2017) о шкале ПНН стран-участниц, подсчитаем: A = ПНН для доходов свыше AW до N55; B = ПНН для доходов от N55 до N70; C = ПНН для доходов от N70 до N90.

Установим средние ставки налогов, которые пришлось бы платить в других странах нашим жертвам прогрессивности за доходы свыше 55 000 евро: для Юриса-70К это было бы T70 = B/(N70 − N55), а для Андриса-90К – T90 = (B+C)/(N90 − N55).

Фактически T70 и T90 либо совпадают, либо отличаются незначительно. Поэтому в дальнейшем будем говорить о T90. Как видно на рис.1, в семи из 35 стран OECD с доходов по покупательской способности превышающих латвийские 55 000 евро нашей "средней жертве" пришлось бы уплатить ПНН более 50%, в 15 странах — от 40% до 50%, в семи странах от 32% до 40%. Итак, в 29 странах эта ставка превышает (как правило, существенно) латвийские 31,4%. К тому же, (см.рис.1), ставка, по которой пришлось бы платить за доходы от местной средней зарплаты до эквивалента латвийских 55 000 евро (T = A/(N55 − AW)), в 26 странах варьируется от 30% до 54% и в трех странах от 27% до 28%, т.е. существенно превышает латвийскую ставку (которая составила бы 20-23% при любой возможной средней заплате в 2020 году).

В целом в денежном выражении в таких странах как Бельгия, Швеция, Финляндия, Дания, Исландия, Италия, Австрия, Греция, Португалия, Ирландия, Словения, Нидерланды и Австралия человек с доходами Андриса-90К в 2016 уплатил бы в виде ПНН на 10 000-16 000 "латвийских евро" больше, чем предусматривает реформа в Латвии. И большая часть этой разницы определялась бы более выраженной прогрессивностью ПНН. Для Юриса-70К эта разница составила бы 7 000-12 000 "латвийских евро" (в Нидерландах — около 6 000). А в Германии, Испании, Израиле, Великобритании, Норвегии, Канаде, Люксембурге и Японии Андрис-90К переплатил бы от 6 000 до 9 000 "латвийских евро", а Юрис-70К — от 3 500 до 6 000 евро. Во Франции, Южной Корее, Новой Зеландии и США Андрис-90К переплатил бы от 3 000 до 5 000 "латвийских евро", а Юрис70-К — от 2 000 до 3 000. В Турции и Мексике Андрис-90К переплатил бы около 1 000 евро, а Юрис-70К — около 500 евро.

Более низкие, чем в Латвии, налоги Андрису-90К и Юрису-70К пришлось бы платить в Чили, Словакии, Эстонии, Чехии и Венгрии (рис.1). Как уже было сказано, последние четыре страны могут себе это позволить, так как уже превысили (Словакия — почти достигла) цель по собираемости налогов в Латвии — 33% от ВВП. К тому же, в Словакии, Чехии и Венгрии нет проблемы высокого неравенства доходов. В Эстонии Андрис "сэкономил" (а бюджет — потерял) бы около 5 000 евро в год, а Юрис — около 3 000 евро в год.

В заключение: прогрессивность ПНН – общепринятый, проверенный временем инструмент уменьшения неравенства, действующий в большинстве современных обществ. Латвия сделала осторожный, но необходимый шаг в этом направлении. Предусмотренный реформой вариант прогрессивности в международном контексте смотрится очень "мягко" и не угрожает среднему классу, но сузит разрыв между богатыми и малоимущими.

Таблица 1. Покупательная способность средней зарплаты, неравенство доходов, бремя ПНН и прогрессивность ПНН: низшие и высшие значения показателей в группах стран OECD, 2016 год.

Примечания: (1) При расчете средней зарплаты OECD исключает следующие отрасли: сельское хозяйство, госуправление, образование, здравоохранение, искусство и развлечения, индивидуальные услуги. (2) Принято считать, что коэффициент Джини до 30 характеризует низкое неравенство, от 30 до 40 - высокое, свыше 40 - очень высокое. (3)-(5). Для стран, в которых существуют несколько разновидностей подоходного налога (например, взимаемый государством и самоуправлениями; обычный и "сверхналог" или "налог солидарности" и т.п.), учитываются все они. Числа в колонках (1) и (5) округлены до целых. ЛАТВИЯ 2016: В колонке (5) условно принято, что налог солидарности по сути является разновидностью ПНН. ЛАТВИЯ 2020: расчеты сделаны в предположении, что средняя брутто-зарплата составит 1 000 евро в месяц. Источники: OECD, Taxing Wages 2017 и вычисления автора.

Рис.1. Средние ставки ПНН, которые надо было бы платить в 2016 году в странах OECD на доходы от местной среднегодовой зарплаты до эквивалента покупательной способности латвийских 90 000 евро