В совместном заявлении, опубликованном по итогам переговоров, говорится, что у России и США различаются концепции достижения мира в Донбассе, но стороны намерены проанализировать очередную встречу и "подумать о дальнейших путях решения этой проблемы".
Агентство ТАСС со ссылкой на Суркова добавляет, что представитель США передал России американские дополнения к проекту размещения миротворцев на Украине. По словам Суркова, эти дополнения насчитывали 29 абзацев, однако только три из них российской стороне показались приемлемыми.
Сурков и Волкер уже встречались 21 августа в Минске, а 7 октября — в Белграде. В начале ноября спецпредставитель США предложил Украине не вносить конкурирующую резолюцию по миротворческой миссии ООН на Донбассе в ответ на аналогичную российскую инициативу и попытаться прийти к согласию по основным принципам, на которых должна базироваться эта резолюция. В ответ министр иностранных дел Украины Павел Климкин заявил, что текст украинской резолюции относительно миротворцев ООН на Донбассе фактически готов.
Русская служба Би-би-си решила разобраться в основных противоречиях, которые не дают сторонам договориться.
В чем разногласия сторон по поводу введения миротворцев?
Первым о возможности введения миротворческого контингента ООН в Донбасс заявил Киев. Случилось это в начале 2015 года, после потери Украиной контроля над стратегическим транспортным узлом Дебальцево. Интенсивные бои за этот город продолжались уже после подписания "вторых минских соглашений": уже тогда в Киеве говорили, что эти договоренности вряд ли будут работать, и на востоке Украины нужны более эффективные гаранты соблюдения тишины.
Так или иначе, в марте 2015 года Киев обратился к ООН и ЕС с просьбой рассмотреть возможность введения в Донбасс миротворческого контингента и прислать в регион оценочную миссию для определения его параметров. Однако к инициативе Украины отнеслись без энтузиазма и в Москве, и в тех организациях, в которые Киев обратился.
Хотя тема введения в Донбасс миротворческой или полицейской миссии регулярно поднималась украинскими лидерами в публичной риторике, новое звучание эта идея обрела только в сентябре 2017 года, когда в пользу ввода миротворцев на восток Украины неожиданно высказался Владимир Путин.
Но даже после этого прорыва в решении вопроса о том, появятся ли в зоне конфликта "голубые каски", не произошло, а в МИД Украины и вовсе назвали заявление Путина "очередной попыткой России как стороны конфликта представить агрессию внутриукраинским конфликтом". Это лишний раз доказало, что видения Киевом и Москвой того, как должен выглядеть, где дислоцироваться и какие задачи выполнять миротворческий контингент, кардинально различаются.
Прежде всего, Владимир Путин считает, что миротворцы должны быть размещены исключительно на линии разграничения между конфликтующими сторонами и выполнять функции охраны наблюдателей ОБСЕ.
В Киеве убеждены, что миротворцы должны присутствовать на всей территории самопровозглашенных республик и, прежде всего, на не контролируемом Украиной участке российско-украинской границы. Киев и западные страны заявляют, что именно через этот отрезок границы Россия поставляет в Донбасс живую силу, военную технику и боеприпасы. В Москве отвергают эти обвинения, а Владимир Путин в прошлом месяце заявил, что закрытие границы между непризнанными республиками и Россией может привести к резне.
Кроме того, в Киеве говорят, что в составе миротворческой миссии не должно быть "представителей страны-агрессора". В России, которая не признает себя участником конфликта в Донбассе, национальный состав потенциального контингента пока не комментировали.
Бесспорным фактом является то, что Россия как постоянный член Совбеза ООН может заветировать любое миротворческое предложение Украины. Однако правдой является и то, что скептически к предложениям Москвы относятся в Вашингтоне. "Детали того, что было предложено (относительно формата миротворческой миссии Россией), я думаю, на самом деле еще больше разделят Украину, а не решат проблему", — заявил недавно спецпредставитель Госдепа США по вопросам Украины Курт Волкер.
Почему России важен контроль над границей?
В тексте вторых "Минских соглашений" пункт о "восстановлении полного контроля над государственной границей со стороны правительства Украины" идет под номером 9 и ему предшествуют пункты об амнистии для участников конфликта, обмене заложников по принципу "всех на всех", начале "диалога о модальностях проведения местных выборов".
Исходя из этого, в Москве трактуют документ таким образом, что пока Украина не начнет выполнять политическую часть соглашений в части, касающейся проведения местных выборов, речи о возврате границы не идет. В Киеве, в свою очередь, настаивают на том, что до тех пор, пока контроль над границей сохраняют сторонники самопровозглашенных ДНР и ЛНР, выполнять политическую часть мирного плана невозможно.
Контроль над границей для России важен, поскольку через нее она фактически обеспечивает существование двух самопровозглашенных республик. К тому же в случае эскалации боевых действий контроль над границей позволит России вмешаться в ход конфликта. Хотя в Москве неоднократно отрицали участие кадровых российских военных в боевых действиях, многочисленные журналисты, работавшие в регионе, свидетельствовали об обратном.
Президент России Владимир Путин полагает, что если контроль над границей будет передан украинской стороне без соответствующих политических гарантий, то на территориях нынешних ДНР и ЛНР может начаться "резня" сторонников независимости. Вместе с тем опыт 2014 года, когда украинские войска вернули под свой контроль такие большие города Донбасса, как Мариуполь, Славянск, Краматорск, Северодонецк или Лисичанск, показал, что никакой резни сторонников ДНР и ЛНР в этих городах затем не происходило.
Что нужно, чтобы ввести миротворцев? Как принимается решение?
Процедура на уровне ООН прописана достаточно подробно: эта организация послала уже десятки миротворческих миссий, и если удастся наработать приемлемый для всех заинтересованных сторон вариант резолюции, то вопросов тут не возникнет.
Другое дело — как введение миротворцев будет процедурно оформлено в правовом поле Украины, которая еще никогда не сталкивалась с необходимостью легализировать присутствие миротворцев на своей территории.
Решение о допуске на Украину миротворцев должна будет принять Верховная рада — по аналогии с разрешением въехать на территорию страны иностранным контингентам, принимающим участие в международных учениях.
По всей видимости, парламенту нужно будет специальным законом урегулировать и ряд других вопросов: от логистических моментов до особенностей взаимодействия "голубых касок" с украинскими армией и полицией.
Тут могут появиться проблемы другого рода: как именно будет прописана в этих документах миротворческая миссия. По идее, согласие на введение контингента должны дать все стороны конфликта.
Однако в Киеве и в Москве определяют эти стороны по-разному. Если Киев называет воюющей стороной Россию, то в Москве причастность к конфликту отрицают и утверждают, что о введении в Донбасс миротворцев Украина должна договариваться с самопровозглашенными ДНР и ЛНР.
Шансы на то, что Верховная рада поддержит документ, который каким-либо образом легализирует непризнанные образования на востоке Украины, минимальны.
Что значит восток Украины для Порошенко и Путина как политиков?
Если в России вопрос Донбасса скорее ушел из актуальной повестки дня, то на Украине он по-прежнему остается определяющим. В 2019 году Киев ждут президентские и парламентские выборы, и видение участниками этих кампаний того, что делать с востоком, будет главным вопросом, который будут ставить им избиратели.
Порошенко об участии выборах формально еще не заявлял, но мало кто в Киеве сомневается, что он будет бороться за переизбрание. Он по-прежнему остается лидером большинства президентских рейтингов, но о победе в первом туре, как это было в 2014 году, он не может даже мечтать. Оппоненты яростно критикуют "Минские соглашения", одним из архитекторов которых он был.
В этой ситуации любой значимый прорыв в деэскалации конфликта на востоке стал бы мощнейшим фактором, способным повысить шансы Порошенко на победу на выборах. Если перелома в Донбассе удастся достичь с помощью введения туда миротворческого контингента — или, по крайней мере, представить это в таком качестве избирателю, — Порошенко этим воспользуется.
Достижение компромисса и появление перспектив успешного разрешения украинского кризиса мог бы использовать в своей предвыборной кампании и Владимир Путин, но согласование позиций Москвы, Киева и Вашингтона по формату миротворческой миссии рискует так затянуться, что до марта 2018 года стороны могут просто не успеть договориться.
Чем миротворцы ООН отличаются от наблюдательной миссии ОБСЕ и в чем разница их статусов и полномочий?
Специальная мониторинговая миссия ОБСЕ на Украине (СММ) начала свою работу 21 марта 2014 года после обращения правительства Украины в ОБСЕ и консенсусного решения всех 57 стран-участниц ОБСЕ. СММ — это невооруженная гражданская миссия, которая работает 24 часа в сутки, 7 дней в неделю. Ее основные задачи — это беспристрастно и объективно наблюдать за ситуацией в регионе и регулярно публиковать отчеты о том, кто из сторон конфликта нарушает режим прекращения огня.
Наблюдатели ОБСЕ с самого начала столкнулись со значительным недоверием с обеих сторон конфликта и неоднократно жаловались на то, что либо украинские военные, либо вооруженные сторонники независимости ДНР и ЛНР препятствовали доступу членов миссии к местам, где могут находиться неотведенные от линии соприкосновения тяжелые вооружения.
Неоднократно поднимался вопрос о возможности вооружения наблюдателей ОБСЕ хотя бы легким стрелковым оружием, чтобы они были лучше защищены, но против этой инициативы категорически выступали нынешние власти в Донецке и Луганске.
Миротворческие силы ООН, если они все же будут введены в регион, будут обладать куда более широкими полномочиями: они смогут развертывать свой контингент для предотвращения конфликта, они могут участвовать в разоружении, демобилизации и реинтеграции бывших комбатантов. Частью их полномочий может стать также разминирование, реформирование сектора безопасности, защита прав человека, оказание помощи в проведении местных выборов — подобных полномочий у мониторинговой миссии ОБСЕ нет.
Сколько нужно миротворцев, чтобы остановить войну, и сколько их было в других местах?
За несколько дней до очередной встречи Суркова и Волкера газета The Wall Street Journal опубликовала статью, в которой со ссылкой на свои источники сообщила, что США готовы предложить России разместить на востоке Украины 20 тысяч миротворцев.
Глава комитета российского Совета Федерации по обороне и безопасности Виктор Бондарев увидел "прямую угрозу Донбассу" в столь масштабной миротворческой миссии. Отметив, что это почти две дивизии, он задался вопросом: "Чем будут заниматься на востоке Украины 20 тысяч вооруженных людей?"
На сайте ООН отмечается, что в настоящее время Организация проводит 15 операций по поддержанию мира, а всего, начиная с 1948 года, была проведена 71 миротворческая операция.
Если предложенный США формат будет принят, миротворческая миссия на востоке Украины станет одной из крупнейших в истории. Похожий по численности контингент (около 20 тысяч человек) в 1960-1964 годах был размещен в Конго, своих военных для участия в миротворческой операции тогда отправили 30 стран мира. Во время миротворческой операции ООН в Конго в авиакатастрофе в Северной Родезии погиб генеральный секретарь ООН Даг Хаммаршельд, а всего за годы миссии организация потеряла около 250 миротворцев и гражданских сотрудников.
С 1978 года миротворцы ООН работают в Ливане, где они изначально наблюдали за процессом вывода израильских войск из южной части страны, обеспечивали безопасность в регионе и помогали правительству Ливана вернуть управление над южной частью страны. Если изначально в Ливан вводили около 4 тысяч миротворцев, то к 2015 году их число выросло до 10 тысяч.
